当下政府招商引资过程中，与行政相对人签订行政协议后又毁约违约，一些行政机关公然背弃、变更行政协议，不完全履行、甚至不履行行政协议约定的义务，这不仅违背了契约精神，还使政府公信力大打折扣，更伤害了投资者或者企业的合法权益，破坏营商环境，甚至还会影响今后招商引资工作的顺利进行。

在遇到行政机关违约时，行政相对人对于可得利益，要求行政机关赔偿的，法院应予支持。

 案情简介

2005年5，泓元公司以转让方式获得面积为9.976亩的涉案地块使用权，并合法办理土地使用权证。

随后，葛店开发区管委会为完善开发区中心广场公共服务设施，决定对泓元公司在开发区中心广场原9.97亩土地进行调整置换，双方于2007年8月签订《土地置换协议书》。

协议约定：管委会用14.19亩土地进行置换补偿。新置换的土地由两个部分组成：第一部分是星都酒店后侧7.19亩土地；第二部分是开发区中心广场对面316国道北侧、沿街125米长地段约7亩土地。该协议签订后，葛店开发区管委会对星都酒店后侧7.19亩土地的置换履行完毕；对开发区中心广场对面316国道北侧地块的置换，未予履行。

泓元公司仍持有原9.97亩土地的使用权证，其多次要求葛店开发区管委会履行未果，诉至法院。要求继续履行协议，并按照其估算土地现价的同期银行利息主张赔偿。

一审、二审法院均认为：行政协议双方对违约责任未作约定，基于涉案行政协议的公益性，应只赔偿泓元公司的直接损失。

泓元公司按照其估算土地现价的同期银行利息主张赔偿，不属于直接损失范畴，故其请求不予支持。在法院两次被驳回后，到最高院再审。

最高法作出裁定，本案指令湖北省高级人民法院再审

最高法观点

最高法经审理后认为，行政协议在本质上也是一种交换关系，签订协议的双方均须按照协议约定内容履行各自的义务，享有各自的权利。本案中，在再审申请人泓元公司已履行案涉协议约定义务的情况下，再审被申请人对协议约定的7亩土地逾期十年多未交付给再审申请人，也未按照协议约定履行相关规划义务，已构成严重的违约行为。

再审申请人因再审被申请人违约行为丧失了案涉协议中已约定的部分交换利益，无法顺利实现签订协议的目的，其由于长期无法使用置换土地迟迟不能开展建设活动而遭受的经济损失是客观存在的。在此情况下，要求赔偿因再审被申请人违约造成的经济损失是再审申请人的正当权利。

尽管一、二审法院已经判决再审被申请人继续履行案涉协议约定的义务，但毕竟再审被申请人逾期十年多未将置换土地交付给再审申请人使用，即便本案二审判决后再审被申请人将置换土地交付给再审申请人，也仅仅是履行了协议约定的义务，并不能弥补再审申请人在这十年多因无法使用该置换土地而失去的经济利益，因此，再审申请人的赔偿请求也属法律规定范围之内的正当诉求，应予支持。一、二审法院以基于涉案行政协议的公益性，只赔偿再审申请人直接损失，认定再审申请人所提损失不属于直接损失为由，驳回其赔偿请求，属于认定有误，行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

 法律解读

根据原《中华人民共和国合同法》第一百一十二条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。

葛店开发区管委会逾期多年未履行案涉协议中约定的义务，也未能说明其不履约有何正当理由。泓元公司提出的要求赔偿其因置入土地无法建设导致的经济损失之主张，实际上是要求对其应享有的合同按期履行后可获取的经济利益的赔偿。

 本案意义

在行政协议纠纷案件中，应当优先适用有关行政法律、法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，可以参照适用原《合同法》或者《民法典》中合同编的相关内容。

例如，当事人的行为能力、违约责任的认定等。对于行政机关无正当理由未依约履行行政协议的，签订协议的另一方请求人民法院判令行政机关承担违约责任，主张赔偿协议按期履行后可获取的经济利益，属于法律规定范围之内的正当诉求，符合原《中华人民共和国合同法》或《民法典》中合同编关于违约责任承担的相关规定。因此，人民法院应予支持。

另外，2020年1月1日起正式施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中也明确了，行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。这就倒逼行政机关要严格遵守法律，敬畏契约精神，信守承诺。同时，对于企业来说，也无疑是吃了颗定心丸，增强企业与行政机关签订行政协议的信心，同时，对企业投资也是一种鼓励。