7月7日12时12分，贵州安顺一辆2路公交车坠湖，包括司机在内的21人死亡，15人受伤。

事故起因于公交车司机张某钢，其正面临“自管公房拆迁”。

坠湖的当天早上8点半，张某钢所承租的自管公房正被拆除，张某钢拨打政务服务热线反应不满，随后电话联系对班司机，提出要提前交接班（比正常交接班提前了3小时）；12时12分，张某钢驾驶公交车撞破护栏冲入虹山水库中。

根据警方通报，张某钢所分配的自管公房于2016年被纳入棚户区改造。2020年6月，张某钢签订了搬迁补助协议但未领取补偿款；张某钢申请了公租房但未获得批准。

21条鲜活的生命就这样逝去，留给我们的是诸多疑问和深刻反思。这起令人痛心的公共事件，让很多人尤其是年轻人第一次知道了“自管公房”这个词，大部分人对公房以及公房拆迁补偿的相关问题不甚了解。

公房，是我国计划经济时代低租金福利分房制度的特殊产物，拆迁律师对其不会陌生。

一、低租金福利制：统一分配，以租养房

现如今，房地产是全社会的焦点，商品房、“两限”房、经济适用房以及共有产权保障房等，是人们耳熟能详的词汇。凡参加工作的成年人，无不对房价侃侃而谈，大部分普通人终其一生的生活目标就是买房，拥有属于自己的房子。

相比，历史遗留下来的公房，不是遇到房屋利益纠纷，恐怕不会被人们更多地提起。

但其实，我国城市住宅商品化的历史也不过才短短20多年。在住宅商品化之前，能获得单位分配的一套公房，是非常令人艳羡的物质保障。

从新中国成立到1979年，是我国住房发展相对缓慢的时期。国家在这30年内虽投入374亿元巨资建设住房，但仍不能满足城镇职工居民的需求。1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3．6㎡，缺房户达869万，占城市总户数的47．5%。

这个局面的形成，与当时实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度不无关系。

当时，我国实行的是住房租赁制度，即低租金福利制——员工的工资中不包含住房补贴的成份，采取的是低工资、低租金的住房福利制度。国家统包住房投资建设，房屋建成后，再根据家庭人口数、员工工龄、职称高低等进行行政分配，这就是我们所说的公房。

公房的分配实际上是一种福利待遇。分配到公房的住房人只需要支付远低于建筑和维修成本的房租，所以被称为公房承租人（坠湖公交车司机张某钢就是公房承租人）。

也正是由于房租收取过低，无法收回住房建设投资，甚至连每年的维修费也不够，长期福利分房下来，国家和企业为解决职工的住房问题背上了沉重的包袱。房子建得越多，国家背的包袱就越重，延缓了我国住房建设的进程。

这样的实践结果让国家不得不正视一件事：计划经济体制下“住房国家全包，实行福利分配”的路子走不通。

于是，住房制度改革开始了，要把住房福利制改为商品制。

二、住房制度改革：从福利制到商品制

从1978年开始，国家和企业一方面增加住房投资，加快住房建设步伐；另一方面开始探索改革住房制度。

与其他各项改革一样，住房制度改革也是在探索中不断前进，在调整中逐步展开。根据相关重大决策出台以及实践中执行的效果，我国住房制度改革大体上经历了三个10年：

• 1978-1988年的探索试阶；

  
  

• 1988-1998年在全国逐步推开和深化阶段；

  
  

• 1998年至今实行的住房分配货币化，建立住房保障制度阶段。

转变不是一蹴而就的。

在住房制度改革的漫长时间里，方案、政策不断调整变化：“三三制”补贴出售新建住房、提租补贴、将住房补贴纳入工资、以低价福利出售公房、职工购买公房实行标准价、实物福利分配转变为货币工资分配等等政策，都曾在历史长河中掀起过浪花。

1998年，经全国住房制度改革领导小组半年的讨论、起草，最终形成了23号文件，也就是我们常说的1998年房改方案——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。由此，全国范围内开始停止福利分房，实行货币化分配。

这个通知至今仍然是指导住房工作的一个非常重要的文件，通知里的一些政策早已改变并造就了我们今天的生活：

“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。”

“全面推行和不断完善住房公积金制度。”

“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”

“从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。”……

截至1998年底，全国全面停止实物分房，中国城镇住房制度完成了一次根本性的转变。

三、历史遗留概念：自管公房是公房的一种

城镇住房制度是改革了，但已经分配或出租的正在使用的公房却遗留了下来。

公房：

又叫公有住房、公有住宅、公产房、国有住宅。作为我国特殊体制下遗留的产物，公房分为两种：政府直管公房和单位自管公房。

政府直管公房：

是中央政府或地方政府、城市政府投资兴建的住宅，由政府房地产管理部门直接管理出租、修缮，主要向本城市居民出租出售，少部分免租给单位使用。

单位自管公房：

是国有企业、事业单位投资兴建的住宅，或全民所有制、集体所有制等单位所有的住房，用于出租出售，也用于分配或出租给单位职工居住使用。

例如，坠湖公交车司机张某钢所承租的公房，就是其到柴油机厂（后更名为酿造机械厂）参加工作时，由厂方出租的单位自管公房。

无论是政府直管还是单位自管，公房在出租出售之前，产权（所有权、使用权、收益权、处分权）都归政府/单位所有。随着出售，买房人取得公房的产权，公房变为私房；随着分配或出租，公房使用人取得公房的承租权但没有所有权，公房还是公房。

也就是说，公房使用人在法律允许范围内，对公房享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。这就是我们常说的公房承租人的权利，可以居住，可以使用，可以出租，但是公房的所有权还是属于政府/单位。

例如，坠湖公交车司机张某钢就是公房的承租人、使用人，公房的产权属于厂方所有。

从福利制转变为商品制的住房制度改革是形势所趋，这些已经存在的公房怎么办呢？

1998年房改政策出台，对公房的处理方案是“从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价”。由此，又一个历史名词诞生——房改房。所谓房改房就是已购公房，是指城镇职工根据房改政策，按照成本价或者标准价购买的已建公有住房。

因此，历史遗留下来的这些公房，

• 一部分被出售，成功转变为私房（房改房）；

• 另一部分则是至今维持由承租人占有使用的现状。

因公房的特殊性，在城镇化建设拆迁广泛的今天，占据了房屋占有使用权、收益权等诸多纠纷的一席之地。并且，关于公房拆迁补偿的问题，也在法律实践中引发了不少争议。

四、公房拆迁补偿：承租人不是所有权人

从目前全国的情况看，城镇居民住房自有率已经达到80%，拆迁中涉及的公房承租虽然比例不大，但相关诉讼纠纷却不少。

公房拆迁纠纷的根源是：公房承租人只有承租权，没有所有权。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定得很明确：征收国有土地上单位、个人的房屋，给予公平补偿的对象是被征收房屋所有权人。

那么，公房承租人就一点补偿都得不到吗？并不是。

因为公房承租人与一般房屋承租人有很大的不同：房改前的福利分房是一种切切实实的福利待遇，公房承租人对被征收的公房享有的以低于市场价格占用、使用的权利，是一种合法的社会福利权利，这是完全不同于平等主体之间房屋租赁关系的。

那么，公房要被征收了，征收决定不仅造成公房租赁关系的解除，而且对公房承租人依法享受的低价租赁房屋的社会福利权利产生了现实的、直接的影响，怎能不给予补偿呢？

正是基于这一点，政府直管公房也好，单位自管公房也好，只要与公房承租人解除租赁关系，都是给予了一定补偿的。在征收过程中，公房本身价值的补偿是给了房屋所有权人，但停产停业损失、搬迁过渡费、安置费、房屋装修费等该给予公房承租人的补偿项目，也都没有缺少。

例如，在张某钢案中，其签订的《自管公房搬迁补助协议》显示，给予张某钢补助自建房补助款及附属设施补助、二次装修补助、搬迁及临时安置补助、搬迁及签约奖励等共计72542.94元。从官方通报的有限信息来看，张某钢获得的补偿项目没有问题，至于补偿标准是否合法合理，则有待相关部门进一步调查。

总而言之，各地公房情况不同、形成的历史原因不同，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也没有对公房承租人做任何规定，导致目前在全国层面没有任何法律对此问题统一规范，对公房承租人的拆迁补偿，地方政府只能根据当地实际情况制定各自的拆迁补偿政策。

在这样的情况下，对公房拆迁补偿问题更需要具体案例具体分析。就张某钢案而言，目前官方公布的信息有限，房屋拆迁补偿是否合法合理、拆除过程中是否有违法违纪行为，调查组正在进一步深入调查。

（注：本文新闻信息依据7月12日安顺市公安局《警方通报》、7月12日“安顺发布”微博《关于“安顺市西秀区公交车坠湖”有关情况的通报》，后续调查结果将持续关注）

撰稿|胡拓颖

审稿|岳纲举

编辑|马睿一

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