文|中国青年报

4月30日，是自然资源部就《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）公开征求意见的最后一天，一个月里，自然资源部共收到800多条修改意见，主要集中在

• 耕地保护、

• 宅基地改革、

• 土地征收方面。

《土地管理法实施条例》承担的任务：

今年1月1日起，修改后的《土地管理法》施行，新的《土地管理法》在土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破。《土地管理法实施条例》作为其重要配套法规，承担着

• 对改革措施的具体操作程序

• 和授权立法的具体内容进行明确的任务，

• 需要提供具有可操作性的具体规则。

《土地管理法实施条例》内容构成和专家意见：

征求意见稿分为总则、国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地的所有权和使用权的登记、监督检查、法律责任、附则，共8章71条。在完善最严格的耕地保护制度、优化建设用地审批制度等方面，均有一定亮点。

有业内专家提出，在立法依据、部分法律术语的使用和多项具体条款的规制上还有一定改进空间。有学者认为，征求意见稿的部分条款指向不明，实践中有可能难以落实。

广东外语外贸大学土地法制研究院教授陈小君认为，征求意见稿没有体现《土地管理法》第二十三条关于集体经营性建设用地增量的制度安排。虽然存在优先使用存量的规定，但由于土地储备指向模糊、上市条件限制、规则和罚则设计等问题，实践中很容易出现落实难的状况。

在宅基地管理的相关规定上，也存在这一问题。广东外语外贸大学土地法制研究院教授高飞认为，根据《土地管理法》第六十二条第三款中的规定，乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划的编制机关在编制规划时应当对宅基地用地进行统筹并作出合理安排，以便“改善农村村民居住环境和条件”。根据该规定，应当明确衡量农村村民居住环境和条件“改善”的标准，同时对编制机关对此应当承担的法律责任加以规定，以便增强该规定的可操作性。

备受关注的“成片开发”公共利益界定及征收补偿政策方面，征求意见稿的规定也有优化空间。北京物权法学会研究会副会长、北京大学法学院教授楼建波表示，与单一建设项目的公共利益界定不同，成片开发的公共利益的标准认定存在难度和争议，建议“成片开发”征收集体土地时对原土地权利人让渡相应的开发利益。同时，修订草案需对“县级以上政府组织实施”的规定做出符合实际的解释，即县级以上政府只需负责一级开发，之后的具体项目不能要求政府自己来做。

北京盛廷律师事务所执行主任潘金忠从长期接触征地拆迁问题的实务经验出发，提出征求意见稿中集体土地补偿听证申请主体、签约主体和补偿获益主体不统一，极易引发征地补偿安置后续纠纷。他建议，征地补偿安置方案听证申请主体纳入集体经济组织及其他权利人，特别是废除此前安置补偿方案的协调、裁决机制情况下，制度安排赋予其他权利人言辞辩论的听证权利更显必要。

在潘金忠看来，征求意见稿中的部分规定如不明确，有一定现实隐患。比如，现行土地征收制度将安置补偿的主要工作以签订安置补偿协议的方式，提前至申请用地审批前的拟征收阶段，参考以往征地拆迁矛盾类型，具体实施部门有可能动用非法方式进行逼迁，并以无行政强制行为为由回避责任，进而引发征收活动无序混乱。

此外，征求意见稿没有对征地安置补偿协议的效力、履行期限作出规定。现实层面，存在前期完成安置补偿协议工作但未获用地审批的可能，也存在为节省征收成本在尚不具备征收条件下过度提前实施前期征地活动的可能。因此，潘金忠建议，立法规定启动征收土地公告与土地利用计划相挂钩。

多名学者表示，出于实际考虑，很多试点的改革经验未能完全进入征求意见稿中，征求意见稿虽然亮点颇多，但是在此基础上仍需充分征求意见，明确规制，以“法言法语”取代文件用语，以更好实现健全、完善以《土地管理法》为核心的土地管理法律法规体系的目标。