潘金忠：这样的一个效力问题，可以从学理上来描述，

毕文强：我觉得两位可能都是从各自的这个理解以及在事务中的一种这种感受来得出了自己的这样一个结论。这个结论可能还要在未来的这个实践中进一步的去检验，

刘春龙：看看他那个实施条例是怎么定的？

潘金忠：实施条例没有定那个问题，就这个合同效力的问题，就这个行政协议的效力的问题，我在立法那个立法建议稿当中也提出来了，因为确实因为效力不定或者说效力在这个阶段是一个模糊的一个状态情况之下，可能会对于政府在拟征收时候可能会扩大，这样的一个这个前期的调查和这个征收范围，可能会带成这样的问题。

毕文强：这不恰恰就反正了这个刘律师的这个理解，或者刘律师的这种观点，有一定的合理性了，如果说你把它当做一个效力待定的合同，实际上会产生一些不确定性，但是如果你把它作为一个已经当然成立并生效的合同，只不过它在履行过程中需要附条件。而这个条件呢就是政府做出正式的批复了和公告了，那么如果是这样理解的话，是不是就解决了你刚才的一个担忧，那么这个合同效力待定可能产生一个不确定性。

潘金忠：不不不，如果按照刘律师这样的意见的话，恰恰相反，可能带来的这样的一个严重的后果，可能更多，原因是什么呢？如果在这个决定合同成立并生效的话，那么，是不是可以有我们这样的一个合理推测，只要我政府和你这个被征收人或者说这个被拆迁人签订了协议并且已经生效的话，签订协议日起生效的话，那么我地方政府在拟征收的时候，我可以扩大这个前期的征收范围，征地的工作范围的问题。

毕文强：这有引深了一个问题。

刘春龙：这个你不能那么去理解。

潘金忠：我觉的是合理怀疑的问题。

刘春龙：因为的前提，你是质疑政府在实施征收过程中，可能违规操作，现在咱们的前提是政府遵从依法行政这个道理。

毕文强：即便按照依法行政，我来插一句啊，如果说，按您这样的一个逻辑推下来以后，就是说我们只要签了合同，双方这个合同已经生效了，但是最后到政府那儿做征地批复的时候，结果没有批下来。

刘春龙：这个也可以解决。

毕文强：怎么解决呢？那么是不是有存在缔约过失责任了？

刘春龙：行政协议，政府有撤销权，我履行不了或者我不履行我撤销这个合同，它是有撤销权的，这个撤销权是一个行政行为。

毕文强：那给我们这些被征收人什么样的权利？什么样的救济呢？

潘金忠：制度设计不是这样设，我觉的这样的一个设计。

毕文强：这至少是一种说法。

潘金忠：但是我提出那个说法，是更有利的，原因是什么？如果你且把这个协议定义成或者认定成成立但是不生效的话，等于说前期所做的工作，基本必须以后期的征收补偿这个公告作为生效或者实施的一个条件。是吧，那在这个情况之下，是不是政府在，比如说这个由于可能会有一些部分政府可能考虑到这种签约的一些比例不是太高，所以在前期扩大的或者非合理化的展开很多用地的这样的一个前期的这个工作。比如说，我今年只需要1万亩的建设用地，但是考虑到这一万亩如果按照两万亩的前期准备工作。

毕文强：明年我还得再弄，干脆我就多签一点。

潘金忠：干脆我就多签，这种情况之下，

一、我觉的可能当然可能在制度设计上，可能对于启动这次土地征收，就是某一个地区，年度土地征收肯定有一个约束。

毕文强：潘律师是提出来另外一个担忧。

潘金忠：这个问题怎么解决，我在立法建议当中也提出来一个问题，也提出这样的相应的建议，你前期启动征地的规模，这个前期调查一定要跟你用地规模相匹配，这是解决了无限扩大的一个问题，这是第一个问题。

第二个问题，你前期所做出的这样的一个签订的一个协议，你不能让它去生效，一旦生效的话，那么这个批次的用地审批没有通过没有安置补偿方案公告的话，那么政府就无法去实施了。

毕文强：之前出现了少批多占的情况，现在边界更模糊了，是这个意思了吗？就是给了地方政府实际上是肆意扩大征收范围的一个条件。

潘金忠：所以说我决定从效力上一定要去约束它。只能作为成立不能生效。

刘春龙：我说的是拟征收的地块，和将来征收的地块应当是一致的，拟征收的地块，它那个拟征收的实施的过程，就是在将来以后我要征收的那个地块。

毕文强：刘律师认为红线范围只外的合同，你就不能有效了。

刘春龙：将来以后你上报的，肯定是这个地块，因为你上报的那些个协议，也是这个地块的，那个被征收人的集体经济组织或者农民，这是说我说的第一个。

第二个就是现在咱们国家征收土地，基本上应当征收村民的意见，他签订这个协议，实际上签订对多少体现了村民意愿，说是老百姓愿意签订协议多，就可能大多数人都愿意。就你像你说的，我征收1000户，结果签订了100户，你如果说拿着100户的协议去上报，然后

毕文强：批不下来

刘春龙：有900户没有跟你签协议，那你这个地你还申请申报吗？你就不可能去申报去，你去申报政府肯定不批，大多数人不同意，对吧。那你是怎么做的那工作至少你没做到位这是其一。再一个就是说如果说假设我签了这个协议，你说没有生效，好。你刚才提问题是如果说征地批复批不下来怎么办？是吧，假如说批不下来，这是一种情况。即使说80%的人同意被征收，也有可能导致这样一个结果，

潘金忠：可能因为其他原因

刘春龙：对吧，因为其他原因不批，一个是协议没有效，80%的人签了协议了，你说它没有效。

毕文强：然后对效力待定。

刘春龙：然后政府拿不到这个批文，这个整个过程这个过程不是一个笑话吗？那你政府行政行为的严肃性在哪儿？对吧，因为政府在拟证书过程当中，也是实施土地法的一个行政行为，所以说我认为，他签这个协议就是有效的，说批不下来，批不下来就是说实施的条件不具备，那好如果是确实批不下来，你签了协议了，你政府可以以这个没有批复下来可以做给人做撤销，该给人补偿的给人补偿。

毕文强：两位说的很清楚了

毕文强：我觉得我们可以再进入下一个话题了，这个就是仍然是在征收补偿中很重要的一点，按照我们刚才各自的观点，这份已经生效或者效力待定的合同，它是不是作为批复，能否允许的一个有效组成条件。因为这个程序在新法里面完全颠倒过来了。刚才我们也讨论了，原来是先合法性作为征地批复，然后再公告再签协议；现在是把协议放在之前，而且是在批复的时候，还要看这个协议，这个有多少，是吧？这个协议生效不生效，我们也可以在这个环节进一步去检验，因此先我们是不是，能不能达成一个共识，按现在的新的《土地管理法》的这个立法意图，我们可以基本上推测，签订协议数量以及协议的这个稳定性，要作为征地批复的是否合法，是否可以许可的一个重要的审查条件。

潘金忠：这个是没有问题的。

毕文强：我听明白了，两位虽然对于签了这个协议的效力，法律属性有争议，但是对这个协议作为合法性审批的重要依据，大家没有矛盾。

潘金忠：这个是没有问题的

毕文强：下面呢，我们可以接着继续聊一个问题，就是关于农村集体经营性建设用地入市的问题。