毕文强律师就《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》接受新京报采访

北京市盛廷律师事务所主任毕文强律师就《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》相关问题接受新京报记者采访。

毕文强指出，深圳作为经济特区一如既往先试先行，越来越重视通过地方立法推动城市建设和社会治理。

他就《条例》未来的落地过程中注意的三大问题，即

• 规范执行、

• 对开发商进行约束

• 以及政府自我约束

发表了看法。他特别强调要避免原来征收拆迁过程中的矛盾再次发生，让政府、市场主体、业主三者的利益真正实现平衡。

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进行改造、拆除重建等城市更新活动，首先需要征得物业权利人的同意。

7月21日，《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》首次公开征求意见，深圳也成为全国首个对“城市更新”进行立法的地区。

何为城市更新？征求意见稿提出，其所称城市更新，是指对城市建成区内，存在城市基础设施、公共服务设施亟需完善，或环境恶劣或者存在重大安全隐患，或现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会文化发展要求等情形的区域，根据相关规定进行综合整治或者拆除重建的活动。

城市更新是城市整体空间与土地价值的重构，不仅涉及公共利益，还包含广泛的公民个人财产权益。记者梳理发现，该征求意见稿涉及城市更新谁来实施、如何运作，大量存在的城中村如何改造，拆除重建的搬迁补偿标准怎么确定，个别业主不同意搬迁安置怎么解决等焦点问题。

北京市盛廷律师事务所主任律师毕文强指出，深圳作为经济特区一如既往先试先行，越来越重视通过地方立法推动城市建设和社会治理。

律师介绍

毕文强律师

北京市海淀区律协监事长（第三届）

北京市物权法学研究会副会长兼职秘书长

中国物业行业协会法律委员会委员

第九届北京市律师协会物业管理法律专业委员会副主任

北京市住房和城乡建设委员会物业管理行业专家库成员、专家纪律委员会委员

他认为，在《条例》未来的落地过程中，需要顾虑的是在实际操作中规范执行；在市场主体重新介入推动城市更新后，如何对开发商进行约束；以及政府在引导城市更新中如何自我约束。“推进城市更新的同时，也应该充分考虑对业主方的权益保护，需要警惕‘新瓶装旧酒’，避免原来征收拆迁过程中的矛盾再次发生，让政府、市场主体、业主三者的利益真正实现平衡。”

焦点1：旧小区、城中村怎么进行城市更新？

旧住宅区进行城市更新需取得“两个95%”以上同意

为何要对城市更新进行立法？深圳市人大常委会法工委解释称，深圳早于2004年启动城中村改造，2009年率先提出“城市更新”概念，并出台了若干配套实施政策。但随着城市更新的深入推进，一些问题陆续暴露出来，如个别物业权利人不签约导致更新项目推进滞缓，重拆除重建、轻综合整治等，这些问题仅依靠现有的政策规定难以全盘破解，深圳迫切需要用足用好特区立法权，在全国率先探索城市更新市场化运作路径。

但征求意见稿也明确，进行改造、拆除重建等城市更新活动，首先需要征得物业权利人的同意。

征求意见稿提出，城市更新单元内用地为单一地块的，需要全体共同共有人或者占产权份额2/3以上的按份共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，需要专有部分占建筑物总面积2/3以上的物业权利人且占总人数2/3以上的物业权利人同意，其中，旧住宅区所在地块，应当经专有部分占建筑物总面积95%以上且占总人数95%以上的业主同意。

征求意见稿强调，自发布征集意愿公告之日起12个月内未达到城市更新意愿要求的，3年内禁止纳入城市更新单元计划。

此外，城市更新单元内用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，应当经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意，才可进行城市更新。相关法规另有规定的，从其规定。

经批准的更新单元计划（不含重点更新单元计划），自公告之日起有效期两年。有效期内更新单元规划未获市政府或其授权机构批准的，该更新单元计划按照公告要求失效。确需延期的，可申请延期一年，原则上仅可延期一次。

焦点2：城市更新谁来实施，如何运作？

政府引导、市场运作，开发商未完成公共设施配建不予验收

征求意见稿提出，城市更新可以由物业权利人自行实施，或者委托具有房地产咨询服务、开发资质的企业（即市场主体）实施，也可以由政府主导并委托市场主体实施。

深圳市人大常委会法工委表示，深圳城市更新坚持政府主导实施和政府引导、市场运作两种形式。

• 第一种是指政府基于规划实施需要开展的重点城市更新单元开发和成片连片改造，以及市场难以有效发挥作用情形下的兜底城市更新。

• 另外一种是政府通过定规划、定政策等发挥引导作用，市场主体负责搬迁谈判和项目建设，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

在利益分配方面，其表示，深圳城市更新将改变传统由政府主导土地增值收益分配的格局，建立政府、市场、物业权利人三方利益平衡机制。在实施过程中，

• 政府可以要求市场主体无偿移交用地、配建公共设施；

• 市场主体通过开发建设，分享土地发展权益和增值收益；

• 物业权利人则通过物业安置和货币补偿共享城市更新成果。

但在实践中，也可能存在公共配套设施、公共保障住房落实不到位，贡献用地移交不及时等问题。对此，征求意见稿提出，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交贡献用地后，再申请办理用地审批手续，未按照规划要求完成公共配套设施、创新型产业用房、公共租赁住房、安居型商品房和人才住房配建的，不予规划验收。

毕文强指出，政府引导、市场运作的城市更新形式，意味着市场主体重新进入到城镇化进程的征收拆迁中来，这与2011年出台《国有土地房屋征收拆迁与补偿条例》以来只有政府基于公共利益才能对私有财产进行征收的规定，产生了新的变化。

“征求意见稿明确了市场主体的进入，同时也在立法中强调与现有的国家相关条例的衔接，是在充分征求民意的前提下，对城镇化进程更符合市场运作规律的一种探索。”毕文强说。

焦点3：拆除重建的搬迁补偿标准如何确定？

旧住宅区可原地产权置换，按套内面积不少于1:1的比例补偿

征求意见稿规定，城市更新搬迁安置补偿采用产权置换、货币补偿或者两者相结合等方式，由物业权利人自愿选择。

深圳市人大常委会法工委表示，为合理引导市场预期，做好与违法建筑处理、土地整备、房屋征收等相关政策的衔接，征求意见稿明确了法定最低补偿标准。

根据规定，旧住宅区合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，产权置换面积因误差导致不足的，由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿；超出面积误差在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价；采用异地产权置换的，安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算；采用货币补偿的，货币补偿标准按照深圳房屋征收相关规定确定。

公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。

但历史违建，以及旧工业区、旧商业办公区合法建筑的搬迁补偿标准，按照深圳房屋征收相关规定确定；对于房屋征收没有规定的其他情形，搬迁补偿标准由市场主体与权利主体自行协商确定。

毕文强认为，征求意见稿结合当地商品房市场价格等制定法定最低补偿标准，例如原地产权置换可按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，这体现了立法中的底线思维，这是很大的进步。但另一方面，一些业主在进行异地产权置换或货币补偿时，原有征收补偿中的矛盾依然可能出现，比如对补偿中涉及的隐性利益重视度不够，例如其可能会失去原有的预期利益等。对此，征求意见稿的补偿计算方式略显固化，缺乏对被补偿人的合理利益计算的充分考虑。

“在立法中，要杜绝极度压低补偿标准和‘天价拆迁’两个极端，明确补偿原则本身是一个进步，但同时，也应该衡量业主对利益的预期，在合理尺度内考虑到对隐形利益的弹性补偿。”其表示，一旦固定补偿与预期差距太大，反而可能会导致拆迁难度加大。

焦点4：个别业主不同意搬迁安置怎么办？

政府可依法对未签约房屋实施个别征收，业主不服可提行政诉讼

无论是政府组织还是市场化的城市更新，都难以完全避免个别物业权利人不愿意与市场主体签订搬迁安置协议的问题。对此，征求意见稿提出了“个别征收+行政诉讼”的处置方案。

根据征求意见稿，当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。

政府实施个别征收的，按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。政府实施个别征收取得的物业权利，在不低于原有搬迁补偿标准的基础上，由政府相关部门与市场主体重新协商签订补偿方案。如果物业权利人仍然对征收决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。

对这一处置方案，深圳市人大常委会法工委解释称，城市更新改造的目的主要是消除有关安全隐患或者进一步完善城市功能，优化片区以及周边单位、居民的生产生活环境。同时，深圳城市更新方案均有配建学校、医院、人才保障房和产业保障房等方面的要求，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。

但为了进一步约束政府的征收行为，避免过大的自由裁量空间，确保征收决定公平公正、合理合法，征求意见稿也明确了按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。

毕文强表示，在充分征求民意后，通过政府审查对符合公共利益的征收作出决定，并基于征收决定作出补偿决定，对个别不服从的实施司法强拆，是符合上位法规定的。但需要注意的是，在落地过程中，政府有关部门是否可能出现滥用公权力强行推动改造或拆除重建，开发商是否会出现假借公共利益之名行商业投资之实，征求民意阶段是否可能违规等问题。

“要探索新的城市更新路径，可能还需要更多的配套政策和规范出台，来加强政府对市场主体的约束和自我约束，避免在落地过程中的程序漏洞和新的矛盾。”其坦言。