【裁判要点】 

关于集体土地上房屋征收与补偿程序、各方当事人的权利义务等均应根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》确定和调整。无论签订安置补偿协议的主体和形式有何区别，但是实质上均是由国家因公共利益需要征收集体土地上不动产引发，因此不存在平等主体之间通过协商订立的情况，此类纠纷属于行政争议，不应通过民事诉讼渠道解决。

《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》系《城市房屋拆迁管理条例》施行背景下，拆迁人与被拆迁人签订协议后产生争议如何解决而作出的规定，并不适用于集体土地上房屋征收补偿，不能因此认定集体土地上征收补偿协议纠纷属于民事案件。

当事人以相同或者相近的理由、诉讼请求分别提起系列行政案件的，人民法院可以采取示范诉讼方式进行处理，即确定一个案件作为示范案件，先行立案并依法组成合议庭进行审查，继而通过示范案件的裁判确定同类案件的处理方式。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2025)最高法行申3603号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田某，女，1961年12月8日出生，汉族，住云南省昆明市盘龙区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省昆明市盘龙区人民政府。住所地：云南省昆明市。

法定代表人：张某，代理区长。

一、二审第三人：云南某某房地产有限公司。住所地：云南省昆明市盘龙区。

法定代表人：郭某兵。

一、二审第三人：昆明某某房屋拆迁有限公司。住所地：中国（云南）自由贸易试验区。

法定代表人：张某予。    

再审申请人田某因诉被申请人云南省昆明市7盘龙区人民政府（以下简称盘龙区政府）继续履行安置补偿协议一案，不服云南省高级人民法院（2024）云行终328号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

田某申请再审称，一、二审法院认定事实错误；二审违反法律诉讼程序规定，影响公正审判；一审遗漏土地诉讼请求，二审法院维持错误；二审裁判严重违反实质性解决争议原则；盘龙区政府应当是本案适格被告。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院进入实体审理。

本院经审查认为，申请人以盘龙区政府为被告提起本案诉讼，请求判令盘龙区政府继续履行其与第三人云南某某房地产有限公司（以下简称某1公司）、昆明某某房屋拆迁有限公司（以下简称某2公司）签订的《昆明市盘龙区波罗村“城中村”改造村民自建房拆迁安置补偿协议》（以下简称案涉安置补偿协议），交付符合协议约定的房屋，并给付宅基地土地补偿费、过渡安置费、逾期交房违约金及其他因违约行为造成的损失。一审法院以本案不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，二审法院以被告不适格为由裁定驳回上诉，维持原裁定。

结合一、二审裁判认定的事实、各方当事人诉辩意见以及本院询问中当事人发表的意见，本案再审审查程序中确定以下四个焦点问题，分述如下：

第一，关于集体土地征收补偿协议履行发生争议后的解决路径问题。

本案纠纷因城市规划区范围内集体土地上房屋征收安置补偿引发，案涉安置补偿协议于2011年5月11日由田某与某1公司、某2公司签订，该安置补偿协议中确定了田某回迁安置房屋的户型、面积、套数以及田某选定回迁安置房后的货币补偿总额、过渡费发放标准、时长等内容，据此，案涉安置补偿协议属于约定集体土地上房屋征收补偿事宜的协议。关于集体土地上房屋征收与补偿程序、各方当事人的权利义务等均应根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》确定和调整。无论签订安置补偿协议的主体和形式有何区别，但是实质上均是由国家因公共利益需要征收集体土地上不动产引发，因此不存在平等主体之间通过协商订立的情况，此类纠纷属于行政争议，不应通过民事诉讼渠道解决。原《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人（取得房屋拆迁许可证的单位）与被拆迁人（被拆迁房屋的所有人）应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人仅就房屋补偿、安置等问题向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。据此，前述批复系《城市房屋拆迁管理条例》施行背景下，拆迁人与被拆迁人签订协议后产生争议如何解决而作出的规定，并不适用于集体土地上房屋征收补偿，也不能因此认定集体土地上征收补偿协议纠纷属于民事案件。且2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行，原《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》至一审法院作出裁判时已经失效，因此一审法院法律适用存在错误，且有民行推诿之嫌，应予纠正。

第二，关于本案适格被告的确定问题。

根据案涉征收行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十五条第三款之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，征收集体土地并作出安置补偿的行为应当是行政行为，案涉城市规划区范围内集体土地上房屋征收安置补偿工作，应当由盘龙区政府确定的盘龙区土地行政主管部门或者其他行政主体组织实施。

本案审查过程中，经本院核实，原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室参与制定并负责组织实施《盘龙区波罗村城中村改造村民自建房拆迁安置补偿实施细则》，该指挥部办公室与原盘龙区旧城改造和拆迁管理局（现云南省昆明市盘龙区城市更新改造局，以下简称盘龙区城市更新局）合署办公。因此，原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室属于案涉集体土地征收项目的实施主体，应当以自己名义与本案申请人田某签订安置补偿协议。但原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室就案涉城中村改造项目实施工作委托某1公司进行，并由某1公司、某2公司于2011年5月11日与田某签订案涉安置补偿协议。该协议虽然从形式上看，原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室不是协议的一方主体，未在协议上签字，但是某1公司、某2公司作为用地单位，依法并不具有组织实施征地的资格，也无法代表国家承担行政机关应当承担的补偿责任与补偿义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规授权或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。因此，因案涉安置补偿协议履行问题引发诉讼的，原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室虽然未在协议上签字，但其作为委托人应当是适格被告，同时，某1公司、某2公司应当作为第三人依法参加诉讼。原盘龙区城中村重建改造工作指挥部办公室的职能现由盘龙区城市更新局承接，因此，本案申请人应当以盘龙区城市更新局为被告提起诉讼。

第三，关于补偿安置协议级别管辖与法院释明引导问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条规定，被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。因此，本案二审法院在纠正一审法院法律适用存在问题的前提下，为减少当事人诉累，可以对适格被告问题予以释明后，将案件移送到有管辖权的基层人民法院，而不宜简单以被告不适格为由裁定驳回上诉。但是鉴于二审法院对适格被告问题已经予以指出和释明，告知申请人以盘龙区城市更新局为被告，尽快向云南省昆明市盘龙区人民法院提起诉讼，因此二审裁定无纠正之必要。

第四，关于其他类案的处理与本案裁判的效力问题。

除田某外，在案涉昆明市盘龙区波罗村城中村改造项目中另有邹某芳等44人（具体名单及二审案号附后）亦以相同或者相近的理由、诉讼请求分别提起其他行政案件。现邹某芳等44人不服云南省高级人民法院作出的二审行政裁定，亦向本院申请再审。本院在立案审查时，已告知将对该系列案件采取示范诉讼方式进行处理，即确定本案作为示范案件先行立案并依法组成合议庭进行审查，继而通过本案裁判确定同类案件的处理方式。邹某芳等44人提出申请再审的案件暂不立案，可以参照本案裁判结果执行。在2025年6月5日就本案组织的询问活动中，经询问到庭的田某等35人，其表示认可上述处理方式，据此，本院不再针对邹某芳等44人的再审申请另行立案审查，邹某芳等44人应当自本案裁定文书送达后，尽快以盘龙区城市更新局为被告向云南省昆明市盘龙区人民法院提起诉讼。在本院组织的询问中，田某等人表示认可案涉安置补偿协议，其提起本案诉讼实质诉求为向其提供完全符合案涉安置补偿协议约定户型及面积的安置房，包括每间房间面积均要与协议约定一致。在询问中，再审申请人亦表示案涉项目安置房源分三期建设，当事人对前两期交付房屋不持异议，目前争议在第三期安置房屋交付时发生。鉴于各方当事人对案涉安置补偿协议合法性均未提出异议且田某等人也仅请求按照协议履行，因此本院认为，田某等人依据本裁定指引向云南省昆明市盘龙区人民法院提起诉讼后，该院应当围绕当事人提出的关于交付符合协议约定的房屋，并给付宅基地土地补偿费、过渡安置费、逾期交房违约金及其他因违约行为造成损失的主张是否成立进行审理。

综上，田某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回田某的再审申请。

审判长   耿宝建

审判员   李小梅

审判员   韩锦霞

二〇二五年六月二十五日

法官助理   徐  超

书记员  卞志媛