本案荣获第七届全国行政审判优秀业务成果（案例类）二等奖，由盛廷律所李笃振律师承办。该案明确了强制拆违行为的三个阶段均具有可诉性，强制执行决定不得在行政决定的复议、起诉期限内作出，对违法建筑强制拆除的司法审查具有重要参考价值。

行政强制执行决定的司法审查

——吴滨诉东营市垦利区综合行政执法局建设行政强制案

【关键词】

违法建筑拆除  行政强制执行  行政决定  起诉期限届满

【裁判要旨】

一、强制拆违行为系由作为基础行政行为的行政决定、强制执行决定、具体实施强制的事实行为三部分组成，对该三个阶段的行政行为，行政相对人均有权提起诉讼。其中，对强制执行决定的合法性审查应避免重复行政决定的审查内容。强制执行决定的审查范围应限于以下两个方面：一是强制执行决定较之行政决定是否存在超标的、超范围的问题；二是强制执行决定作出的程序及适用法律的合法性问题。

二、依据行政强制法第四十四条的规定，行政机关对违法建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应在复议和起诉期限届满后进行。这是行政强制法给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。此处复议和诉讼的对象应当是指行政决定。如果强制执行决定的作出在行政决定的复议、起诉期限内或者复议、起诉程序中，则对强制执行决定应判决撤销或确认违法。

【案例索引】

一审：东营市垦利区人民法院（2018）鲁0521行初1号行政判决
二审：东营市中级人民法院（2019）鲁05行终18号

【基本案情】

原告吴滨。

被告东营市垦利区综合行政执法局。

原告吴滨诉称：原告在吴杨村北二路南侧拥有私有房屋。2017年12月29日，被告向原告送达本案诉争的强制执行决定书，决定对原告的房屋进行强制拆除。被告作出的强制执行决定书，程序不当，实体违法，损害了原告合法权益，依法应当予以撤销。请求依法撤销被告作出的强制执行决定书。

被告垦利区执法局辩称：一、原告房屋未取得建设规划批准，其房屋属于违法建筑的事实清楚。垦利区执法局依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定对原告作出《责令限期拆除违法建筑行政决定书》（以下简称《行政决定书》），之后对其进行催告并送达相关文书，经催告原告仍未履行，被告遂作出《强制执行决定书》，符合《行政强制法》第三十七条规定。二、原告诉请撤销《强制执行决定书》实属重复诉讼，应裁定驳回。对原告违法建筑拆除经历了三个阶段，第一阶段是作出《行政决定书》，第二阶段是作出《强制执行决定书》，第三阶段是实施拆除。原告分别对《行政决定书》和《强制执行决定书》及强制拆除的事实行为提起诉讼，是滥用诉权的重复起诉行为。本案应裁定驳回原告起诉。

经审理查明：2003年左右，吴滨在垦利区郝家镇北二路南侧建设了一层五间主房和院内西侧偏房。2014年1月，吴滨在上述房屋基础上加盖了二层五间主房和院内东侧和南侧偏房。2017年12月8日，垦利区执法局认为吴滨建设的上述建筑未办理规划审批手续，属违法建筑，对吴滨作出行政决定，限期吴滨自行拆除涉案建筑。吴滨对该行政决定不服，提起行政诉讼，请求撤销垦利区执法局作出的行政决定。一审法院经审理认为，垦利区执法局作出的行政决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回了吴滨的诉讼请求。吴滨不服提出上诉后，东营市中级人民作出（2018）鲁05行终48号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

2017年12月14日，垦利区执法局制作了催告通知书并向吴滨送达，限期吴滨应自接到催告通知之日起10个工作日履行行政决定书确定的拆除义务；逾期无正当理由的，垦利区执法局将强制执行；并告知吴滨收到通知书之日起3个工作日内，可提出陈述和申辩意见。18日，垦利区执法局对吴滨提出的申辩意见进行了复核。同日向东营市垦利区人民政府提出关于吴滨案件强制拆除违法建筑申请书。29日，东营市垦利区人民政府作出批复，同意垦利区执法局对吴滨的涉案违法建筑予以强制拆除。同日，垦利区执法局作出《强制执行决定书》,并向吴滨送达。垦利区执法局同时制作了强制拆除违法建筑公告并张贴，并对房屋实施拆除。

东营市垦利区人民法院作出一审判决：驳回吴滨的诉讼请求。

吴滨不服，上诉至东营市中级人民法院。

东营市中级人民法院认为：本案被诉行政行为是垦利区执法局作出的强制执行决定，该行为系作为强制执行基础行为的行政决定作出后，因吴滨在行政决定确定的期限内不履行义务，垦利区执法局行使的行政强制执行行为。垦利区执法局就涉案房屋作出的行政决定的合法性已经人民法院生效判决作出认定，因此，关于行政决定所认定事实、适用法律及程序等问题不属本案审理范围。

关于强制执行决定是否存在超标的、超范围的问题。本案中，垦利区执法局作出的强制执行决定必须以行政决定为依据，强制执行决定确定的拆除范围不应超过行政决定所确定的范围。经审查，垦利区执法局作出的强制执行决定是依据行政决定作出，强制执行决定与行政决定指向的是同宗建筑，不存在超标的、超范围的情形。

关于强制执行决定作出程序及适用法律的合法性问题。垦利区执法局于2017年12月8日作出行政决定，对该行政决定的执行，应当在诉讼、复议期限届满或诉讼、复议程序终结之后实施。在吴滨对该行政决定提起了行政诉讼后，垦利区执法局应当在行政诉讼程序终结后，依据人民法院裁判结果决定是否进入强制执行程序。而垦利区执法局作出行政强制执行决定的时间是2017年12月29日，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，应认定程序违法。

经审查，垦利区执法局作出强制执行行为之前，依法履行了催告、告知陈述申辩权利、听取陈述申辩意见、复核、作出强制执行决定等法定程序，相关法律文书送达过程中，均邀请了见证人员，执法人员和见证人均在送达回证上签字，文书送达亦符合法律规定。垦利区执法局作出的行政决定经人民法院审理后，生效判决已对其合法性予以确认。应认定强制执行决定的该程序违法情形对吴滨的实体权利并未产生实际影响。因此，本院依法确认强制执行行为违法，但保留强制执行决定的效力。

据此，东营市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销东营市垦利区人民法院（2018）鲁0521行初1号行政判决；

二、确认垦利区执法局作出的强制执行决定违法。

一、二审案件受理费各50元，均由东营市垦利区综合行政执法局负担。

【案例注释】

【常见问题解答】

（一）强制执行决定能否在行政决定诉讼期间内作出？

不能。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条款明确要求行政机关实施强制拆除前，必须等待行政决定的行政复议和行政诉讼期限届满（即60天复议期、6个月起诉期）。如果行政决定尚在诉讼程序中即作出强制执行决定并实施拆除，属于程序违法，法院可依法确认违法。当事人如遇此类情形，应及时收集行政机关作出的强制执行决定书、拆除现场视频照片等证据，依法提起行政诉讼。

（二）强制拆违行为分为哪几个阶段？分别如何维权？

强制拆违行为由三个阶段的行政行为组成：一是基础行政决定（如责令限期拆除决定），二是在当事人不履行义务后作出的强制执行决定，三是具体实施强拆的事实行为。行政相对人对这三个阶段均可单独提起诉讼。对行政决定的审查重点在于事实认定是否清楚、法律适用是否正确；对强制执行决定的审查重点在于是否存在超标的超范围、程序是否合法；对事实行为的审查重点在于是否违反法定程序、是否造成超范围损害。建议当事人在收到责令限期拆除决定后即启动维权，不要等到房屋被强拆后再寻求救济，以免错过60天行政复议和6个月行政诉讼的法定期限。

（三）行政决定已生效，强制执行决定违法是否影响拆除效力？

不影响拆除的实体效力，但程序违法必须确认。本案中，二审法院虽然确认强制执行决定违法，但因行政决定的合法性已经生效判决确认，且强制执行行为履行了催告、听取申辩、复核等法定程序，程序违法情形对当事人的实体权利未产生实际影响，故保留强制执行决定的效力。这一裁判规则提示广大被征收人：程序违法不等于实体免责，但法院对程序违法的确认本身具有重要的监督意义和维权价值——行政机关在今后的执法中必须严格遵守法定程序，否则将面临败诉风险。

【盛廷律师普法与维权建议】

本案系第七届全国行政审判优秀业务成果（案例类）二等奖案例，由盛廷律所李笃振律师承办。该案确立了以下重要裁判规则：强制拆违行为的行政决定强制执行决定事实行为三个阶段均具有可诉性，其中强制执行决定不得在行政决定的复议、起诉期限内作出，否则属于程序违法，法院应依法确认违法。

盛廷律师提醒广大被征收人：收到责令限期拆除决定后，即使对行政决定本身提起了诉讼，也应及时关注行政机关是否在法定期限内作出强制执行决定。若行政机关在行政决定的复议、起诉期限内即作出强制执行决定并实施拆除，当事人有权对强制执行决定单独提起诉讼，要求确认违法。同时，应保留好行政决定书、强制执行决定书、现场拆除视频照片、报警回执等证据，为后续维权提供依据。如遇类似情况，建议及时委托专业律师介入，依法维护自身合法权益。

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