2019年12月17日，自然资源部、农业农村部两部委联合发布自然资规〔2019〕4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（下称4号通知）。

该通知是原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》有效期期满后，在“大棚房”问题专项整治行动的大背景下，重新发布关于进一步界定和规范设施农用地的部委性文件。

一方面，需要增加设施农用地、改进用地管理，促进现代农业健康发展，另一方面，又需要坚决遏制农地非农化，打击借建设农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违规建设“私家庄园”之风。

那么，设施农用地和大棚房的界定问题就成了当务之急！

2018年9月14日，农业农村部、自然资源部联合发布的《关于开展“大棚房”问题专项治理行动坚决遏制农地非农化的方案》第二条以定义方式指出“对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规全面清理整治，重点清理工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房的行为。”

同时，又以列举式方法，指出大棚房的清理范围主要包括：

• 1. 在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；

  
  

• 2. 在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；

  
  

• 3. 建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变用地性质、进行住宅类经营性开发。

由此可知，大棚房主要改变耕地或基本农田的土地性质和用途，用以修建别墅、度假设施、商品房住宅等，其中农业大棚看护房严重超标的亦在此列。

而关于设施农用地，4号通知第一条直接规定，

设施农用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。

第三条规定，

看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，养殖设施允许建设多层建筑。而各类设施农业用地的规模又由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。

由此观之，设施农业主要为用于作物种植与畜禽水产养殖两类，其根本特征系直接服务于现代农业发展，未改变土地性质和用途。而非如大棚房般已经改变了土地性质和用途，将原本用于农业发展的土地变为修建别墅和商品房住宅。

4号通知中第三条所称“看护房执行大棚房问题专项清理整治整改的标准”，也是为了防止借建设农业设施的看护房之名，行建设商品房、别墅、住宅之实的违法违规行为，以期在促进现代农业发展的同时，规范用地行为，严守耕地红线。

落实到现实生活中，设施农用地和大棚房的界限不容混淆，建设大棚房的非法行为，应予以严厉打击，合法的设施农用地亦应予严格保护。

撰写人：付顺托

审稿人：岳纲举、尚晓娟

编辑：彭丽颖