面对征收拆迁，不满意行政机关的行为，被征收人有权依法提起行政复议申请。

但是，如果在复议申请的过程中达成了协议，而之后征收方又不认账，被征收人还能否提起行政诉讼要求其履行协议呢？

本文，通过俞先生的案例带大家了解一下，遇到这种情况，法院如何认定。

【裁判要旨】

复议申请人与被申请人在复议过程中达成协议，并在复议笔录上签字，因协议中缺乏关于行政机关单方变更解除权、监督权、制裁权等行政优益权的内容，不具有行政协议的特征，不属于行政行为，因此不属于人民法院行政案件的受案范围。

【基本案情】

原告俞八弟不服被告张堰镇政府2013年10月26日对上海市金山区张堰镇金张公路X号房屋进行强制拆除并搬离物品的行为，提起行政复议，上海市金山区人民政府予以受理。

复议过程中，2014年3月21日，在上海市金山区人民政府法制办公室协调下，原告俞八弟与被告张堰镇政府达成如下协议：

一、“被申请人给予申请人安置房购买面积210平方米，定于下周二到安置基地选房，并按照安置房购买的规定购买房屋。房屋买卖合同签订后，视为本条款履行完毕。”

二、“被申请人向申请人一次性支付款项人民币22万元（大写：人民币贰拾贰万圆整）。此款由俞东风和俞八弟共同领取。此款领取后，本条款履行完毕。”

三、“上述两款履行完毕后，双方就位于张堰镇秦山村五组X号房屋和金张公路X号楼的房屋相关拆除搬迁事项产生的争议全部了结，双方就上述事项不存其他争议。申请人同意撤回对张堰镇人民政府的行政复议申请。”同时，该协议注明“上述协议经双方签字后发生法律效力，不得反悔”。

前述协议记载于上海市金山区人民政府法制办公室制作的笔录中。双方在笔录中签字后，原告俞八弟申请撤回行政复议申请，上海市金山区人民政府于2014年3月28日作出《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。后原告俞八弟又就前述金张公路X号X号楼、秦山村五组X号房屋拆除行为以张堰镇政府为被告向本院提起行政诉讼，本院予以立案，案号分别为（2015）金行初字第10号、（2015）金行初字第15号。两案均已审结，裁判文书均已生效。原告俞八弟又以被告张堰镇政府未履行前述行政协议为由，提起本案诉讼。

【法院裁判】

本院认为，当事人提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的，公民、法人或者其他组织可提起诉讼。行政协议区别民事合同的一个重要特征是作为协议一方的行政机关具有行政优益权。这种优益权表现为，行政机关基于公共利益或者行政管理目标的实现在行政协议签订履行过程中享有单方变更解除权、监督权、制裁权等。从原告、被告在行政复议调解过程中达成协议的内容来看，被告只负有提供安置房屋购买面积及支付钱款的义务，不具有任何行政优益权，故涉案协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。同时，涉案协议达成后，原告又就协议处理的房屋拆除行为提起行政诉讼，相关案件均已审结，法律文书业已生效，现再就协议提起行政诉讼，实无必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回原告俞八弟的起诉。

预收的案件受理费人民币50元，退回原告俞八弟。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。

此案后来经过二审、再审，均以相同理由不予支持原告的诉讼请求。

【案件评析】

行政协议，也称行政合同，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的第一条的规定，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有“行政性”和“合同性”双重因素，既有当事人可以自由选择合同价款与支付方式等私法的平等因素，也有行政机关“高高在上”的公法的管理因素，而这种管理因素就集中体现在行政协议中往往赋予行政机关行政优益权。

行政优益权是指产生于法律规定或者行政机关与相对人的约定，为了实现行政管理或公共服务的目标，由行政主体独自享有的强制性权力。行政优益权是行政协议的重要内容特征，也是行政协议与民事合同的最大区别。

行政优益权的范围伴随着行政协议从缔约、到履行、再到解除整个过程。在缔结阶段，主要表现为行政协议的发起权和对相对人的选择权；在履行阶段，主要表现为对行政协议的监督指导权和强制执行权；在解除阶段，主要表现为在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，造成无法继续履行或者继续履行协议会对公共利益造成损害，行政机关拥有的单方变更和解除协议的权力。 

因此，根据行政优益权的概念、特征与范围可以看出，尽管行政协议具有行政性和合意性的双重属性，但行政性要优于合意性。所以在行政协议所创设的行政法律关系中，行政机关处在主导地位上。而纵观案涉的复议笔录所载内容，并不包括行政优益权的内容，因此不属于行政协议，自然也无法申请行政机关履行协议内容。