引言：11月24日，恒大公告称，武汉市江夏区政府作出一个行政决定，无偿收回恒大武汉科技旅游城项目11宗土地，该决定书仅针对该项目的其中11宗土地，涉及净用地面积2071.3亩，不涉及该项目的其它地块。恒大表示，正与武汉市江夏区政府进行沟通，并将就此事提出行政复议以保障公司合法权益。

因此，笔者重点对近三年最高人民法院审理的无偿收回国有土地纠纷案件进行归纳整理，制作分析报告，与大家进行探讨。

目录

一、大数据报告数据来源

二、无偿收回国有土地使用权案件分析

(一)  整体情况分析

(二)  案由分布

(三)  地域分布

(四)  无偿收回国有土地的情况分析

(五)  裁判结果

三、主要裁判观点

四、律师建议

一、大数据报告数据来源

时间：2019年11月25日 — 2022年11月25日

案例来源：Alpha案例库

检索条件：

• 法院层级：最高人民法院

• 法院认为包含：国有土地

• 法院认为包含：收回

• 法院认为包含：无偿

案件数量：42件

数据采集时间：2022年11月25日

二、无偿收回国有土地使用权案件分析

本次检索获取了自2019年11月25日至2022年11月25日共42篇裁判文书。

（一）整体情况分析

从上方的年份分布可以看到当前条件下案例数量的变化趋势，其中，2020年的案件最多，为32件。

（二）案由分布

从上面的案由分类情况可以看到，当前的案由分布由多至少分别是行政，民事。行政案件占比较高的原因在于国有土地使用权的出让人多为地方人民政府或者自然资源部门，并且也多以行政方式无偿收回国有土地使用权，因此相对人只能通过行政诉讼方式维护自身合法权益。

（三）地域分布

从案件的地域分布来看，29个行政案件中，海南省最多，共19件，浙江和河南有2件。综合来看，无偿收回国有土地案件在我国东南沿海地区发生率更高。这主要因为东南沿海城市从20世纪80年代就作为我国土地使用制度改革的试点，在发展中土地资源的供求矛盾逐渐显露，所以政府不得不通过收回的方式解决。

（四）无偿收回国有土地的情况分析

接下来我们将从无偿收回国有土地的原因及理由，深入研究分析。

通过对无偿收回国有土地的案例分析，收回的原因主要有两个：

其一，认为国有建设用地使用权人超过出让合同约定或者划拨决定规定的动工开发日期满二年未动工开发的，构成闲置土地，并以此收回。该原因构成主要部分，占比高达88%，主要法律依据为《城市房地产管理法》第二十六条。

其二，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府无偿收回其划拨土地使用权，该类型占比为12%，主要法律依据为《土地管理法》第五十八条第一款第三项和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条。

结合我国现有法律规定，无偿收回国有土地的其他理由还包括：

• 其一，根据《土地管理法》第五十八条第一款第二项“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”；

  
  

• 其二，根据《土地管理法》第五十八条第一款第四项“公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”；

  
  

• 其三，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”

（五）裁判结果

通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下驳回再审申请的有31件，占比为77.50%；改判的有6件，占比为15.00%；维持原判的有3件，占比为7.50%。

再审案件，主要还是侧重于审查案件本身是否具有可以进入到再审审理程序的法定理由，从驳回申请的大比例亦足以看出，无偿收回国有土地再审案件的难度相当大。当然，也应该看到，再审案件一旦可以进入到实体审理，改判的几率还是比较大的。由于国有土地使用权的价值巨大，为了更好地保护自己的权利，笔者建议即使一审、二审结果不尽如人意，但通过再审实现最终的诉求也是存在一定的可能性的！

三、主要裁判观点

（一）因政府原因造成的土地闲置时间应当扣除

【案例索引】

五指山天赐旅业投资开发有限公司、海南省五指山市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审行政判决书[（2020）最高法行再112号]

【裁判规则】

因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；以及因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的用途、规划和建设条件开发的，可以认定为政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的情形，由此造成的土地闲置时间应当扣除。

【法院观点】

天赐公司应于2014年11月动工开发，同时，五指山市国土局亦于2014年11月作出492号意见告知天赐公司可动工开发，因此，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，天赐公司土地闲置时间都应从2014年11月起算，至五指山市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时止，土地闲置时间未满两年。五指山市政府作出346号决定，认为第144号土地证项下土地符合无偿收回条件，认定事实不清，应当依法撤销。

（二）无偿收回土地的决定对土地闲置原因认定错误，应予撤销

【案例索引】

三亚三余房地产开发有限公司、海南省三亚市人民政府再审行政判决书[（2020）最高法行再304号]

【裁判规则】

正确认定土地闲置原因，是作出收回土地决定的重要前提。如果是因政府原因导致的，却错误认为属于企业原因，并无偿收回土地，该决定属于认定事实不清，应予以撤销。

【法院观点】

本案争议焦点是2008年8月29日至2011年6月13日期间，涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因。根据本院查明的事实，三亚市规划局在2008年2、3月份，即以涉案土地小于10亩不能单独开发为由，口头叫停了三余公司涉案土地的规划报建,应认定属于政府原因。同时，三余公司自取得涉案土地使用权后始终主动报规报建，并积极投入资金准备开发建设，不存在怠于履行开发建设职责的情形。因此，三亚市政府的认定涉案土地闲置满两年以上系三余公司怠于履行开发职责导致的，属于认定事实不清，应予以撤销。

（三）建设行为未取得施工许可，并按农用地性质管理，不应认定为动工开发建设

【案例索引】

海南省澄迈县人民政府、澄迈绿丰农业开发有限公司再审行政判决书[（2020）最高法行再425号]

【裁判规则】

企业在国有建设用地上虽然建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系企业按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。

【法院观点】

本案中，绿丰公司是通过与华海公司签订《合作开发协议》的方式取得涉案土地使用权并办下2591号土地证，并未与澄迈县政府及其国土部门签订国有用地使用权出让合同约定动工开发日期，因此涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”进行计算，即应当在2004年3月23日前动工开发。

但是直至2017年4月27日，澄迈县国土局向绿丰公司作出《闲置土地调查通知书》，涉案土地始终未动工开发建设，已经构成土地闲置的客观事实。虽然绿丰公司在涉案土地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。因此，绿丰公司主张涉案土地已经动工开发建设，一直在进行农业经营，没有存在闲置的主张，于法无据，本院不予支持。

（四）土地具备开发建设条件，土地使用权人没有报规报建，造成土地闲置的，并不属于政府原因

【案例索引】

海口农村商业银行股份有限公司、海南省海口市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[（2020）最高法行申8164号]

【裁判规则】

从涉案土地具备开发建设条件以后，土地使用权人仍怠于履行开发建设职责，没有报规报建，闲置满两年，行政机关据此无偿收回，该决定并无不当。

【法院观点】

涉案土地在2008年之前没有规划覆盖，没有具体的规划指标，不具备开发建设的条件；虽然在2008年被总体规划覆盖，但是规划为农村居民点用地，与土地登记的用途不符，不能进行开发建设；2012年，涉案土地被《海口市永兴镇控制性详细规划》覆盖，规划为一类居住用地，才具备开发建设条件。

因此在2012年之前，涉案土地闲置系政府原因。但是，从涉案土地具备开发建设条件以后，海口农商行仍怠于履行开发建设职责，没有报规报建，直至2016年4月14日，海南省海口市秀英区人民政府发布秀府（2016）45号《关于暂停办理永兴镇墟棚户区（城中村）改造项目范围内房屋相关手续的通知》之日止，涉案土地已经因海口农商行自身原因闲置超2年时间。海口农商行所提土地闲置属于政府原因的主张，于法无据，也与查明的事实不符，本院亦不予支持。

（五）土地闲置系因行政机关不履行法定职责造成，无偿收回土地使用权理由不成立

【案例索引】

海南省洋浦经济开发区管理委员会、洋浦山佳实业有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书[（2020）最高法行申1536号]

【裁判规则】

土地管理机关对土地使用权人的土地不予明确土地权属界线，构成行政不作为。由此造成的土地闲置，应当由政府承担。

【法院观点】

本案中，海南省洋浦经济开发区规划建设土地局（以下简称洋浦土地局）在明知当事人对涉案土地四至界限未明确的情况下，于1998年12月28日给山佳公司颁发洋浦房地证字第××号《房地产证》，不予明确土地权属界线，应当承担相应的责任。山佳公司在取得土地使用权后，多次请求政府及其职能部门明确界址并在此基础上开发，均未得到解决，相关政府及其职能部门已构成不履行法定职责。洋浦土地局向山佳公司复函称，山佳公司在未与共有权人香港金大（集团）公司洋浦有限公司（以下简称金大公司）协商一致的情况下，洋浦土地局直接对山佳公司的土地进行四至确认没有法律依据。

但二审法院业已查明，目前金大公司、北京赛诺斯科贸有限责任公司（以下简称赛诺斯公司）已下落不明，且金大公司、赛诺斯公司对相关宗地的土地所有权已于2014年被洋浦土地局无偿收回。此种情况下，争议宗地的划界工作只能在行政机关与山佳公司之间进行。山佳公司所有的涉案宗地界址不明的责任，应由行政主体承担。

再审申请人在将金大公司、赛诺斯公司土地收回国有后，仍主张山佳公司应与原土地使用权人协商划界并拒不履行职责，显属无理。故二审法院认为将土地闲置完全归因于企业并决定无偿收回土地使用权证据不足，并撤销洋浦管委会浦管［2017］134号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律规定。再审申请人应当依法保护被申请人涉案8.636亩国有土地使用权，如因规划调整等原因，确需收回该土地，也应依法予以公平合理补偿。

四、律师建议

通过以上最高院案例的归纳分析，我们可以看到，无偿收回国有土地争议案件涉及到不同的法定理由及法定程序，且行政诉讼的法律适用及程序不同于民事诉讼，因此需要注意起诉期限超期、被告主体不适格及诉讼请求不明确等造成不利局面。

同时，行政机关由于无偿收回国有土地的原因不同，要适用不同的程序以及法律规定，因此必须先确定收回的原因和理由，再全面掌握国家层面的法律文件及地方性的法律规定，从而判断行政机关无偿收回是否遵循了法定程序，是否符合无偿收回的实体法律规定。以收回闲置土地为例，就其闲置原因的判断以及闲置期限的计算，都需要通过大量证据予以证明。

因此，当遇到无偿收回国有土地纠纷时，我们建议当事人应当尽早咨询专业律师，维护自己的合法权益。