2019年10月8日，自然资源部公布《关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见（征求意见稿）》，开始就该意见向社会征求意见，征求意见的截止日期为10月28日。
地下车位是否属于全体业主所有，确实存在很大的争议。
图为2018年5月30日，成都某小区的地下停车场。 视觉中国 图
这份意见（下称“意见稿”）引发了激烈的争议。
业主观点：
有些业主直接向自然资源部申请信息公开，要求解释意见稿是如何做出的。
笔者在朋友圈里已经看到一些业主就此准备的起诉书。
另有业主代表认为，该意见稿完全站在开发建设单位的角度去思考，目的是保护开发建设单位的利益，并在网上公开了自己的反馈意见，内容相当激烈。
专家观点：
与此同时，一些专业研究者的看法也有分歧。一些专家认为，这个意见稿有比没有好，是一次进步，可以进一步完善后颁布。
另外一些专家认为，目前出台这样的意见稿可能有一些不恰当，会引发一些社会风险，建议出台前做一些风险评估。
笔者作为律师，经手承办过一些物权纠纷类案件，且因业务原因，有机会了解各方观点。几日内，分别参加过民主党派举办的座谈会、学术团体举办的座谈会，并有主持相关行业的律师座谈会，能够从不同角度了解到对该意见稿的反馈观点。这些观点，确实可以说是看法大相径庭，差异明显，用冰火两重天来形容并不为过。
那么，一个关于地下车位的确权登记问题，为什么出现这么大的反应？笔者认为，从社区资产保护这个角度加以分析，当能丰富我们的思考。
一、三个概念的厘定
在展开讨论之前，我们需要先明确几个概念：确权登记、建筑物区分所有权、建设用地使用权。
第一个概念是“确权登记”。
先简单解释一下“确权”这个概念。顾名思义，确权可以理解为确认权利。
《物权法》第三十三条规定了物权确认请求权，即因物权的归属、内容发生争议的，可以请求确认权利。因此，确权有充分法律依据的，对属于自己的物权有提出确认的权利。
我国的法律规定是物权法定原则，而不动产登记本身是对物权确认后的一种登记行为。因此，可以简单理解为，确权本身是一种确认行为，登记行为是一种事后的行政认可。也就是说，登记本身不能够等同于确权，登记行为如果产生错误，也可以予以纠正。
但登记确实会对公众产生一种权利确认的效果，获得产权登记后，可以产生一种公而告之的效果。
自然资源部的确权登记，本身是以登记为主，而非法律意义上的确权机关的权利确认。但是，一旦予以登记，却又容易产生确权的效果。
第二个概念是“建筑物区分所有权”。
建筑物区分所有权在《物权法》第六章中单独予以规定，也可以按字面理解为所有权存在着区分所有的情况。举一个简单例子：大家目前居住的一栋楼，房子是自己的，但房子下面的地基是整栋楼业主的。因此，建筑物区分所有权指的是，在一个建筑区划内，所有权人既有自己的专属权利，也必须要和其他所有权人共同拥有一些权属。《物权法》把这个叫做业主的共有部位和专有部位。
专有部位非常容易感知，也就是自己实际居住的房子，很多业主理解为自己家地板的面积。这个说法也对也不对。说对的地方，就是理解的方向正确，从功能上看，也确实这样。说不对的地方，就是专有部位也没有那么简单，从法学理论上讲，也分为“墙心说”、“墙边说”等，这个与本文关联不大，不再多说。
共有部位就复杂的多了，也是目前特别容易引起争议的地方。前一段时间网上热烈讨论的分摊问题，就是其中一例。法律实务中，业主、业主组织就共有部位的权属问题与开发建设单位产生了许多纠纷，由此引发了共有部位权属认定方面的巨大争议。比如“成本说”、“分摊说”等。这个是本文在后面要重点涉及的一个问题。
总之，建筑物区分所有权是一种新型的物权，是随着社会的发展与进步产生的新形态物权。其最大的特点是基于共有部位产生了业主的成员权，进而出现共同事务需要业主共同决定。而业主的共同决定需要有一定的法律程序，才可以被认定为是全体业主真实合法的意思表示。这一定程度上需要“组织法”了，笔者在多年前就呼吁，在业主组织方面，国家可以借鉴《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》的立法思路，考虑出台《居住区业主委员会组织法》，以规范业主组织的行为。
第三个概念是“建设用地使用权”。
这个概念来源于《物权法》第一百三十六条，该条规定，建设用地使用权可以分为地表、地中与地下。随着人类社会科技的发展，人类对物理世界的利用也不断在发展。比如，我们已经开始开发太空了。与此同时，人类对地下的探索能力也在不断增强，因此，对地下空间的建设也已经不局限于地上建筑的附属物。只要有必要，以人类目前的技术能力，建造一个地下城市都是完全可能的。因此，法律上也做了相应的规定，对建设用地，不局限于地表和地上，对地下建设用地使用权也予以明确。
之所以要解释这个概念，是因为意见稿中出现了地下空间及单建地下车位（库）的提法。
二、公众的激烈反应从何而来？
明确了以上几个概念，关于意见稿何以引发了激烈反应，相信可以找到初步答案。
原来，官方认为的大好事，对一些业主来讲，却有可能成为开发建设单位侵犯全体业主共同权益的肇端。
从初衷来看，自然资源部出台意见稿，是想为地下车位（库）目前存在的大量纠纷寻求一种解决途径，通过登记来定纷止争。动机显然非常正确。
但在一些业主看来，开发建设单位（开发商）完全可以通过这个意见，把大量属于全体业主所有的共有配套车位确权给自己，然后借机谋利。至少，这个意见稿给开发商这样一个非常便利的机会。
所以，公众反应强烈的根源，不在于给地下车位（库）确权登记，而在于住宅区内的共有部位确权不明。
从社区资产保护的角度来看，业主们当然认为，在没有把包括归属全体业主所有的地下车位（库）等共有部位确权清楚之前，通过登记的方式把配建地下车位给登记了，显然容易侵犯全体业主的权益。
这个问题不解决，确实非常容易产生大量纠纷。
在意见稿出台之前，各地的住宅小区中，已成立的业主组织已开始就包括地下车位等部位的归属提出好多诉讼。目标是请求法院将地下车位这些部位确权给全体业主所有。在相关诉讼中，有些业主的诉讼请求得到了法院的支持，于是该判决成为全国各地社区业主学习的典范；有些诉讼请求没有得到法院支持，相关判决则成了被批判的对象。这种情况由来已久。
三、有关地下车位所有权的争议
1、但客观讲，地下车位是否属于全体业主所有？确实存在很大的争议。
先讲目前的法律规定，最直接的规定是《物权法》第七十四条第二款：建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。
这一条，从《物权法》征求意见稿第二稿到第七稿，出现了一个根本性的变化：从最初规定归属于业主所有，到实际上规定了属于开发商所有，并给了开发商以出售、附赠或者出租方式加以处分的权利。
但从《物权法》出台实施至今，关于地下车位的纠纷不在少数。从实务角度看，也确实有必要对第七十四条规定的实际效果予以回顾检验了。笔者一直认为，这条规定值得商榷。应当对此予以分析总结。
而且，《物权法》出台之前的小区，那些以附属配套为规划目的的地下车位，如何进行法律适用？也可能存在一些问题。
最后，对广大业主来讲，配建地下车位不过是需要保护的社区资产的一部分，地上车位、会所等业主们认为也是配套共建的部位，也都存在权属争议需要解决。
对这些部位是否属于全体业主所有，实际中存在以下几种观点：
第一种是“配套说”。这一类观点主要是从主和从物角度来讲的。
住宅小区当然主要服务于业主居住的功能，凡是规划为配套建筑的，当然属于从物。以地下车位为例，许多业主认为从功能上属于附属配套部位，当然属于全体业主所有。反对观点认为，配套建设不必然是从物，也不必然归属于共有部位。
第二种是“分摊说”。即确认有争议的部位、设施设备是否属于业主共有，要看是否参与了公摊；没有公摊的部位，不能证明属于全体业主所有。
一些法院持此观点。而地下车位现实中通常没有被公摊，所以，也成为法院不支持成为全体业主共有的原因。
事实上，有些开发商在提交面积测绘报告时，地下车位还将车道周边的部位予以公摊了，这更成为开发商支持地下车位是开发商专有部位的理由了。对这个说法，反对观点是：确认共有部位的依据不仅为是否参与公摊，还有法律规定无需分摊但属于全体业主所有的，比如物业管理用房。因此，单纯用是否参与分摊的标准来衡量权属，不够客观公允。
第三种是“成本说”。也即看开发商在开发建设中，是否将争议部位的建设成本分摊到售价中去，如果分摊进去了，显然可以推断权属也同时予以转移了，否则就应当向法院举证证明。
大部分业主持此观点，有些法院对此观点予以采纳。笔者也是持此观点的。但实务中，也有很多法院和学者持反对观点。开发商当然也强烈反对。反对理由主要有以下几点：
第一，成本是否分摊，完全是财务问题，不涉及法律问题，不能够混同。
第二，事实上，成本在建设中无法精确区分，对开发商来讲，都是在建设中投入的成本，根本无法区分。这种“成本说”要求开发商区分出地下车位的建筑成本是否包含在整体建设成本之中，既无必要，也无意义。
第三，《物权法》七十四条本身也是对“成本说”的一种否定。
应当说，分析到这里，相信大家基本清楚了：本次意见稿触及建筑物区分所有权中共有产权的界定问题，已经不是单纯的登记这么简单了。不客气地讲，这份意见稿，揭开了潘多拉盒子，将共有产权的界定问题摆了出来。而且这个时点也可能加大了这种矛盾。
四、几点建议
目前正是民法典编撰的阶段，民法典物权编也将在近期出台。地下车位、地下人防车位、地下单建车位、其他配套设施、会所等部位的权属争议，都将面临着立法与司法方面的规制，政府部门此时出台相关规范性文件多少有些不合时机。笔者认为，可以再等等。
其次，中国城镇化进程已经进入了后半程，前二十年大力建设的房屋，现在已经进入存量维护期。对共有部位的确认，不但涉及权属问题，本质上还涉及多年来城镇化的发展红利如何分配的问题，确实需要从立法角度来予以调整。
前几年，温州出现了住宅用地使用权续期问题，引发了全国性的关注，甚至需要总理出来表态。可见，事关广大业主的财产权益问题，自然资源部出台规范性文件之前，理当加以更充分权衡，考虑社会各界的意见。
意见稿的赞同者认为，该意见稿有比没有好，是一种进步，没有发现有什么明显违法的地方。反对者则认为，这是一个明显违法上位法的意见稿。
就该意见稿，笔者有以下具体建议：
第一，自然资源部出台确权登记规则，是其自身职能的一部分，但关于地下车位的确权登记，涉及建筑物区分所有权中共有部位的权属问题，兹事体大，宜慎之又慎。且鉴于住宅区类型很多，业态复杂，地下车位（库）本身的形态也较多，大概率会出现以登记来确权的情况。这个意见稿缺乏上位法的支持，非常容易产生大量纠纷。因而，建议等民法典物权编出台后，再通盘考虑出台相关登记规则。
第二，如确实需要快速出台，考虑到上述情况，为防止开发建设单位及相关人员实现以登记来确权的目的，建议增加一条异议登记的规定。即对权属有争议的，应在权属争议解决后再行登记，以给有利害关系的业主组织或者其他主体留出维权的机会。
第三，关于单建地下车位一并办理手续的问题，因有可能涉及地下空间及地下建设用地使用权的归属，建议再行考虑。这确实不是自然资源部出台类似登记规范所能解决的。
第四，建议在该意见正式出台之前，进行社会风险评估。笔者认为，应当就可能引发的矛盾点予以评估，提前防范，做好解释，以便于意见的有效推行。
综上，本次自然资源部就地下车位（库）确权登记事宜向社会征求意见，本身是一种进步。公共事务需要科学的公共决策，民众的广泛参与是保证决策科学公正的一个重要条件。作为决策部门，充分听取各方意见，寻求社会最大公约数，非常有利于相关意见出台后的执行。
本文转载自澎湃新闻，作者为北京市物权法学研究会副会长兼秘书长，北京市盛廷律师事务所主任。
