2024年6月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》，自2025年5月1日起施行。该法贯彻党中央决策部署，健全相应法律制度，为促进农村集体经济组织发展壮大、推进乡村全面振兴提供了法律保障，也为人民法院审理农村集体经济组织成员身份纠纷案件提供了法律依据。该法施行后，法院审理农村集体经济组织成员纠纷案件面临一定的挑战。为此，笔者从农村集体经济组织成员身份纠纷案件的受理、审理、检察公益诉讼等方面着手加以探讨，希望对司法实践中此类纠纷案件的处理有所助益。

一、纠纷案件的受理

因农村集体经济组织成员身份纠纷诉至法院的，法院是否应予受理，司法实践中存在认识上的分歧。主要存在两种观点：一种观点认为，该纠纷不属于法院受理民事案件范围，法院对此应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。主要理由为：农村集体经济组织成员身份的确认问题，是农村集体经济组织自治范畴的事项，司法权不应介入。根据法律规定，我国农村基层实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。村民会议是村民集体讨论决定涉及村民利益的一种组织形式，针对农村集体经济组织成员身份的认定由村民会议讨论决定，司法权不能代行、干涉村民自治权。另一种观点则认为，该纠纷属于法院受理民事案件范围，法院对此纠纷依法应予受理。主要理由为：农村集体经济组织成员身份问题并非仅仅涉及当事人的身份确定问题，该问题常常与土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权等密切相连，实践中纠纷多是基于民事权益的纷争而导致身份问题的争议，如果法院对身份争议问题不予受理，则当事人的相关民事权益无法得到有效的保护。

笔者认为，在农村集体经济组织法施行后，对于因农村集体经济组织成员身份问题而诉至法院的纠纷案件，法院应依法予以受理。农村集体经济组织法第五十六条第一款规定：“对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。”据此，对于农村集体经济组织成员身份争议，当事人可以通过多元解纷机制，请求乡镇人民政府、街道办事处、县级人民政府农业农村主管部门调解解决，但该解决机制并不具有强制性，在当事人不愿调解或者调解不成的情况下，当事人可以向法院提起诉讼。需要注意的是，乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解并非当事人向法院提起诉讼的前置程序，法院应当依法保护当事人的诉权，不得以未经乡镇人民政府、街道办事处、县级人民政府农业农村主管部门调解为由不予受理。当然，针对农村集体经济组织成员身份问题发生的诉讼纠纷，法院受理后，仍可以通过多元解纷机制化解。

此外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款有关“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，当事人因未实际取得土地承包经营权引发纠纷而提起诉讼的，法院不予受理。但在农村集体经济组织法施行后，土地承包经营权等权利以农村集体经济组织成员身份为基础或前提条件，且常涉及农村集体经济组织成员身份争议问题，故对于当事人因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，应根据农村集体经济组织法依法予以受理，而不应再适用前述司法解释的有关规定。

二、成员身份的认定

农村集体经济组织成员的身份确认是农村集体经济组织法的立法重点问题，也是审判实践中的难点问题。该法明确了成员的含义和确认规则，例如第十一条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”第十二条规定：“农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。确认农村集体经济组织成员，不得违反本法和其他法律法规的规定。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。”

从前述规定看，农村集体经济组织成员通常包含三个因素：

一是户籍；

二是稳定的权利义务关系；

三是基本生活保障。

笔者认为，基于户籍的现状差异，农村集体经济组织成员的认定路径有两个：

一是户籍＋稳定的权利义务关系＋基本生活保障所组成的判断因素；

二是原户籍＋稳定的权利义务关系＋基本生活保障所组成的判断因素。

需要注意的是，上述两种路径均是综合户籍、权利义务关系、基本生活保障这三个因素进行的认定，缺一不可，并不能根据单一的因素进行认定。另外，根据该法第十二条第五款有关“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定”的规定，基于立法机关的授权，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以对农村集体经济组织成员身份的确认作出具体规定。据此，如地方法规作出具体规定时，法院可依据本地法规依法进行认定。

三、检察民事公益诉讼

农村集体经济组织法第五十六条第二款规定：“确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。”由此，法律明确了妇女农村集体经济组织成员身份权益纠纷的检察民事公益诉讼制度。而对于如何提起该类检察民事公益诉讼等具体问题，法律和司法解释并未予以明确。为此，笔者针对提起主体、管辖法院、起诉要件等问题，结合有关法律规定进行探讨。

1.提起主体。根据农村集体经济组织法第五十六条第二款，检察机关可以作为公益诉讼的提起主体。除了检察机关之外，其他主体比如妇女联合会等能否作为起诉主体提起公益诉讼？笔者认为，提起公益诉讼的主体宜限定为检察机关。首先，根据民事诉讼法第五十八条的规定，公益诉讼的起诉主体有两个，即法律规定的机关和有关组织。而农村集体经济组织法第五十六条第二款明确检察机关可以依法提起公益诉讼，也即仅赋予检察机关提起公益诉讼的职权，并未明确妇女联合会等主体可以提起公益诉讼。

其次，从设立目的看，公益诉讼制度的设立既需考虑司法资源现状，又需避免涉及任何公共利益的问题都进入诉讼。在此情况下，限定民事公益诉讼的提起主体为检察机关，与公益诉讼制度的设立目的相契合。同时，考虑到农村集体经济组织法作为一部新制定的法律，有关条文的落实尚需实践经验的探索和检验，将公益诉讼的提起主体限定为检察机关，有利于法律的审慎、稳妥推进，待实践一段时间之后，可进一步总结经验，不断完善相关制度适用。

最后，从主体职责看，针对妇女联合会等主体的职责，特别是能否提起公益诉讼问题，法律并未明确。比如，从妇女权益保障法第七十三条的规定看，法律并未明确妇女联合会等主体可作为公益诉讼的提起主体。特别是该法第七十七条第一项明确指出，确认农村妇女集体经济组织成员身份时侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包和集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益，检察机关可以依法提起公益诉讼，亦未明确妇女联合会等主体具有提起公益诉讼之责。而农村集体经济组织法第五十六条第二款所规定的检察公益诉讼制度则是借鉴了妇女权益保障法的前述规定内容。因此，鉴于法律并未明确妇女联合会等主体负有提起公益诉讼之责，妇女联合会等主体不应作为提起公益诉讼的主体。

2.管辖法院。对于该类检察民事公益诉讼案件，如何确定管辖法院，或者说公益诉讼的起诉主体应向哪个法院提起诉讼，是审理此类纠纷首先需要解决的问题。从法律规定看，法律在确定“原告就被告”原则一般地域管辖的同时，也明确了特殊的地域管辖。从纠纷性质看，确认农村集体经济组织成员身份侵害妇女合法权益公益诉讼案件，属于侵权行为诉讼。民事诉讼法第二十九条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“民事诉讼法第二十九条规定的侵权行为地，包括侵权行为实施地、侵权结果发生地。”因此，笔者认为，针对确认农村集体经济组织成员身份侵害妇女合法权益公益诉讼案件，侵权行为实施地、侵权结果发生地、被告住所地人民法院均对案件具有管辖权。如存在管辖权冲突时，根据民事诉讼法第三十五条有关“两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖”的规定，案件应由最先立案的人民法院管辖。

3.起诉要件。民事诉讼法第一百二十二条规定了起诉条件，相较于一般民事诉讼的起诉要件，公益诉讼除了在原告主体要件有所不同外，其余的要件应符合法律规定的起诉要件。但除此之外，是否还有其他的要求。有观点认为，2020年修正的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）对人民检察院提起民事公益诉讼作了特别规定，而妇女农村集体经济成员身份权益检察民事公益诉讼作为民事公益诉讼的一种类型，其起诉要件亦需符合司法解释的规定。比如，检察机关拟提起民事公益诉讼的，应在起诉前依法进行公告，提起诉讼时应提交已经履行公告的证明材料等证据，否则法院可以依据该解释第十五条的规定不予受理或者驳回起诉。另有观点认为，《检察公益诉讼解释》主要明确破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为而提起的检察民事公益诉讼，并不适用于妇女农村集体经济成员身份权益检察民事公益诉讼。

笔者认为，妇女农村集体经济组织成员身份权益检察民事公益诉讼在性质上属于民事公益诉讼，其起诉要件仍应适用《检察公益诉讼解释》的有关规定，但由于相关法律对提起民事公益诉讼主体的规定不同，在适用上应注意区分。首先，从提起公益诉讼的主体看，环境保护法第五十八条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”消费者权益保护法第三十七条规定：“消费者协会履行下列公益性职责：……（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼；……”可见，针对生态环境保护和消费者权益保护民事公益诉讼，法律明确了有关的组织，即符合法律规定条件的环境保护公益组织、消费者协会，而农村集体经济组织法第五十六条第二款明确的主体仅为检察机关，并未明确其他机关或者组织。其次，鉴于该类检察民事公益诉讼的起诉主体仅为检察机关的客观情况，《检察公益诉讼解释》第十三条有关人民检察院提起民事公益诉讼的诉权顺位的要求并无适用的必要，也即法院不能以检察机关提起的民事公益诉讼不符合诉权顺位要求而不予受理或者驳回起诉。

总之，农村集体经济组织成员身份问题与土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等权利密切相关，是否具有农村集体经济组织成员身份，对当事人而言，影响巨大。基于“急用先立、宜粗不宜细”的立法考量，法律对农村集体经济组织成员身份确认问题采取了两步走的策略，即通过立法对农村集体经济组织成员的内涵进行了界定的同时，授权省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据法律，作出具体规定。由此，法院审理农村集体经济组织成员身份纠纷案件时亦将面临巨大挑战，须结合法律规定和本地区的实际情况，综合认定农村集体经济组织成员身份，审慎稳妥处理农村集体经济组织成员身份纠纷，依法保护当事人的合法权益，促进农村社会和谐稳定，助力乡村全面振兴。

作者单位：最高人民法院

来源：《人民法院报》理论周刊2026年1月15日7版

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