近年来，随着城市化进程加快，我国进入征地拆迁高峰期。房屋征收是政府行为，主体是政府。房屋征收决定涉及房屋被征收群众和各种社会组织的合法权益，房屋征收决定是否合法，成为被征收人最为关心的问题。

征收拆迁，是产权保护领域中的重大社会现象，涉及到国家公权力与公民、法人、其他组织私有财产之间的关系，妥善处理好征收纠纷，有利于保护国家行政机关的公信力，也有利于更好的维护社会稳定。

北京市盛廷律师事务所通过征收过程中涉及的征收项目、征收决定发布主体、征收决定的对象等问题进行分析，来分析此种案件类型的特点及司法实践情况。力图通过此种分析，为地方政府、职能部门及被征收人提供一种参考：即征收拆迁的大背景下，征收决定的发布主体是否符合法律规定，征收决定是否符合公共利益，征收决定的作出是否符合法定程序。

因此，为了更好的了解征收过程中涉及的征收决定问题，及时了解和掌握各地方法院就征收决定行为的司法裁判动态，盛廷拆迁律师团队搜集了自2014年至2017年之间，涉及国有土地上房屋征收决定的1126个案件进行分析，归纳出争议焦点、提炼裁判观点，凝聚成文，以期更好的指导案件承办，为被征收人争取最大的合法权益。

【检索条件】

1、案件来源：alpha案例库 最高院裁判文书网

2、检索日期：2018年9月10日

3、年份：2014年1月1日——2017年12月31日

4、条件限定：全文同句“征收决定 一案”、引用法条：国有土地上房屋征收与补偿条例、案由：行政、审理层序：一审|二审|再审

5、案件数量：1126份

6、检索范围：全国范围内

统计显示，2014年到2017年期间，根据全文同句“征收决定 一案”，引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，行政案由，审理程序包括一审、二审、再审的案件共计1126件，具体分析如下：

一、案件数量总体呈现上升趋势

2014年征收中涉及征收决定的案件161件，2015年为296件，2016年为217件，2017年为452件，虽然 2016年案件数量有些下降，但是案件数量总体呈现上升趋势。

二、案由分布

在1126件案件中，行政行为种类类占据绝对多数，共计1080件，行政管理范围46件。

三、审理程序

在1126件案件中，一审程序案件为498件，二审程序案件为531件，再审程序案件为97件，说明当事人不服一审判决、上诉几率较大。

四、二审裁判结果分析

在二审裁判的535件案件中，维持原判的502件，占比94%，改判24件，占比4%，其他6件，发回重审3件。

五、分布的地域

前三名分别是河南省133、江苏省102、湖南省97

征收决定涉及的主要问题

一、征收决定涉及的项目

通过对国有土地上房屋征收决定涉及的项目进行分类统计，发现旧城改造项目345件、棚户区改造项目332件、交通水利设施项目215件、环境整治项目54件、教育文化等公共事业项目35件、景区改造项目23件、城中村项目21件、危旧房改造项目16件、保障性安居工程项目18件、农贸市场改建项目1件、其他67件。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”。由上述数据可知，政府依据公共利益的需要作出征收决定涉及的项目最多的是旧城改造项目和棚户区改造项目。

二、征收决定发布主体

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”由此可知，有权作出房屋征收决定的主体是市县级人民政府。在1126个案件中，发布主体是市人民政府的198件，县人民政府的是125件，区人民政府的是794件，自治州人民政府的2件，自治县人民政府的4件，管理委员会的3件。

在此值得注意的是，管理委员会是否有权发布征收决定？《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定了市县级人民征收作出房屋征收决定，未明确规定管理委员会有权作出征收决定，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”据此，在起诉征收决定的诉讼中，管理委员会是否可以作为被告，需结合上述规定具体分析。

三、征收决定范围的土地性质

根据《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，所以政府作出房屋征收决定涉及的是征收国有土地上的房屋，即土地性质为国有是市县级人民政府发布可以发布征收决定的前提，国有土地上房屋被依法征收的，国有土地使用权一并收回。

而涉及城中村中的集体土地，则依法不能直接作出征收决定对集体土地进行征收，集体土地征收需严格遵照《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等中程序规定，应当先将集体土地收归为国有。

以1126个案件为基数，涉及征收决定的案件中，征收范围是国有土地的有1066件，村改居后变为国有土地的26件，城中村的集体土地有34件。因此，土地性质是否适用于发布征收决定，是征收决定是否合法应当考虑的前提条件。

四、征收决定的对象

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”由此我们对被征收对象进行了数据分析：征收决定对象是自然人的1069件、公司的是35件、个体工商户是8件、工厂是5件、综合商店是3件、学校3件、其他3件。

五、裁判结果

在涉及征收决定的1126个案件裁判结果中，其中请求撤销征收决定的案件数量为303件，未请求撤销的案件数量为823，请求撤销征收决定诉请被完全支持的案件仅为25件，请求撤销征收决定没有被完全支持的278件。

综上，在对征收决定的合法性进行分析时，可以着力于土地性质，并重点分析征收决定的程序是否合法，以征收决定的程序作为主攻点，同时严防因项目的公益性只确定征收违法而不予撤销的结果产生。

征收决定被撤销的理由包括：

第一：行政机关无权作出征收决定，包括针对集体土地作出征收决定的情形，此类案件有14件；

第二，作出征收决定程序错误的情形共10件，其中作出征收决定评估程序违法的有7件，侵犯被征收人补偿选择权的2件、未对被征收人房屋进行调查认定的1件；

第三，重复行政行为，此类案件为1件，原因是政府发布的征收决定涉及的征收范围属于第一次征收决定涉及范围被撤销。

尤其值得注意的是，征收的前提是需符合公共利益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》具体列举了公共利益的情形，但在诉讼过程中，被征收人主张涉案征收决定不符合公共利益的，无一例被法院支持。

在请求撤销征收决定的303个案件中除25件撤销征收决定的诉求被完全支持外，其余74件诉求撤销征收决定的案件，被部分支持，该74件案件征收决定被确认违法而未撤销。

且确认违法而未撤销的理由主要集中在以下几方面：第一，征收决定涉及公共利益，不宜被撤销，此类案件有63件；第二，征收决定不具备可撤销的内容，这类案件有3件；第三，征收决定已经被行政机关撤销的5件；第四，征收决定不对当事人权利义务产权影响有1件。

综上，在对征收决定的合法性进行分析时，可以着力于土地性质，并重点分析征收决定的程序是否合法，以征收决定的程序作为主攻点，同时严防因项目的公益性只确定征收违法而不予撤销的结果产生。

六、高频法条分析

高频程序法条

由得到数据分析可知，当事人不服一审裁决，上诉几率大，但是二审法院改判的几率较小，所以在程序性法条中高频法条主要集中在《行政诉讼法》第六十九条，第八十九条驳回原告的诉讼请求，上诉案件受理范围等内容。

高频实体法条 

征收决定应当符合公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，市县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，所以实体法条主要集中在八、九、十二、十三条。

征收决定问题主要裁判观点

一、房屋征收决定应当符合国民经济和社会发展规划

【裁判规则】确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和城乡规划。

【案例索引】《申友富与务川县人民政府行政征收决定一案行政判决书》（贵州省高级人民法院（2015）黔高行终字第797号 2016年04月10日）

【法院观点】务川县人民政府依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》作出本案所诉行政行为即务政房征（2014）4号《关于白金瀚宫开发项目房屋征收的决定》，务川县人民政府提交的用以证明该征收决定符合国民经济和社会发展规划的文件，经审查不属于《国有土地上房屋征收和补偿条例》要求的国民经济和社会发展规划。务川县人民政府没有提交该建设项目符合土地利用总体规划的证据。务川县人民政府没有提交该建设项目中规划为保障性住房的地块项目符合国民经济和社会发展年度计划的证据。

二、房屋价值评估机构应当依法定程序进行评估

【裁判规则】对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以申请复核，对复核结果有异议的，可以申请鉴定。评估结果没有改变的，应当书面告知符合评估申请人。

【案例索引】《袁迎伍与苏州市人民政府房屋行政征收一审行政判决书》（苏州市姑苏区人民法院（2015）姑苏行初字第00077号 2015年06月02日）

【法院观点】国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定，原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。

三、征收范围中既有国有土地又有集体土地的，应当先将集体土地征收为国有土地

【裁判规则】政府应当提供证据证明已经将征收范围内的集体土地经合法程序转化为国有土地，否则不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿决定》

【案例索引】《刘海与睢宁县人民政府行政征收一审行政判决书》（江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初76号）

【法院观点】《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于对国有土地上的房屋实施征收的情形。本案中，刘某提供的证据能够证明涉案3号房屋征收决定拟征收范围内有集体土地，睢宁县人民政府庭审中亦自认征收范围内有的是集体土地，有的是国有土地，仅辩称对集体土地适用省政府的批复，国有土地适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿，但并未提供证据证明自己的上述主张。被告睢宁县人民政府在不能证明刘海房屋系国有土地上房屋的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对包括刘海在内的房屋所有权人作出涉案3号房屋征收决定，属于主要证据不足、适用法律错误。

四、政府在作出征收决定前应履行法定征收程序

【裁判规则】政府在作出征收决定前应当进行风险评估、进行产权登记、征收补偿费用足额到位等程序，否则属于程序违法。

【案例索引】《郭文玺与太原市迎泽区人民政府行政征收一审行政判决书》（山西省阳泉市中级人民法院（2017）晋03行初141号 2017年11月08日）

【法院观点】《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告未依照规定在法定举证期限内提供相应证据，依法应认定被告在作出被诉征收决定前未履行上述作出征收决定的法定程序，属程序上存在重大瑕疵，因此应当依法予以撤销。

五、重要房屋征收决定应当报本级人民代表大会常务委员会备案

【裁判规则】市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告，因实施保障性安居工程建设和旧城区改建而作出的房屋征收决定，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。

【案例索引】《郝学工、张华艳、金树文不服青岛市市北区人民政府行政行为行政判决书》（山东省青岛市中级人民法院（2017）鲁02行初133号 2017年11月15日）

【法院观点】《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告。因实施保障性安居工程建设和旧城区改建而作出的房屋征收决定，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。第二款规定，区人民政府作出房屋征收决定前，应当将房屋征收决定的有关材料报市房屋征收部门审查。本案中，根据上述规定，被告在作出房屋征收决定前，应当将房屋征收的有关材料报市房屋征收部门审查，在作出房屋征收决定后应当报本级人民常委会备案，但被告庭审中提交的证据材料不足以证明其履行了上述审查和备案程序，显然不当。

六、房地产价格评估机构的选定应当符合法律规定

【裁判规则】房地产价格评估机构应当独立客观公正的开展房屋征收评估工作，由被征收人在规定时间内协商选定。

【案例索引】《温州市亨达眼镜有限公司与温州市鹿城区人民政府行政补偿一审行政判决书》（浙江省温州市中级人民法院（2014）浙温行初字第6号 2014年05月05日）

【法院观点】《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。第十七条第二款规定，整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。被告温州市鹿城区人民政府提交的证据尚不足以证实资产评估机构的确定、评估报告的出具符合法律规定。

七、征收决定发布前应该进行权属登记

【裁判规则】房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。

【案例索引】《马桂萍与太原市迎泽区人民政府其他行政行为一审行政判决书》（山西省阳泉市中级人民法院2017）晋03行初154号 2017年11月20日）

【裁判观点】第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告未依照规定在法定举证期限内提供相应证据，且所提证据亦无法证实被告完成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》十五条之规定内容，属程序上存在重大瑕疵，因此应当依法予以撤销。

八、房屋征收决定发布后不能进行增加补偿费用的行为

【裁判规则】征收决定发布后不能在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为

【案例索引】《齐书芳、陶凤芸等与北京市密云区人民政府房屋征收决定一审行政判决书》（北京市第四中级人民法院（2016）京04行初2861号 2017年06月27日）

【法院观点】《征补条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

九、房屋征收决定公告应当载明复议、诉讼等权利

【裁判规则】市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

【案例索引】《马德有与梅河口市人民政府房屋征收决定一案行政裁定书》（吉林省通化市中级人民法院（2014）通中行初字第35号 2014年07月17日）

【法院观点】被告梅河口市人民政府于2013年9月27日作出梅政房征（2013）第6号《梅河口市人民政府关于对爱民路东侧棚户区地块（一）房屋征收的决定》以第6号《梅河口市人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》的形式于同日在征收范围内向社会张贴发布，该公告符合法律的规定。公告已明确载明被征收人有依法申请复议、起诉的权利及申请复议和起诉的期限。

十、作出房屋征收决定前，征收补偿费用需到位

【裁判规则】作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用

【案例索引】《范玲与延安市人民政府不服征收决定一案行政一审判决书》（陕西省延安市中级人民法院（2016）陕06行初34号 2016年06月27日）

【法院观点】被告在作出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估并作了维稳工作预案，通过延安市保障性住房建设有限公司以陕西省保障性住房建设工程有限公司为借款人，向国家开发银行股份有限公司所借的款项也明确约定了借款目的是用于延安迎宾路向阳沟片区改造项目，并足额到位，专户存储，专款专用，符合《国有土地房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。综上，被告作出的征收决定程序合法，原告诉求的理由不能成立。

结语

本报告通过大数据分析，从宏观层面把控检索案件数量、案由分布、审理程序、二审裁判结果分析、地域分布情况。再从征收决定涉及的项目、征收决定发布主体、征收决定范围土地性质、征收决定的对象、裁判结果五个层面进行微观分析，对政府的征收决定可能涉及的法律知识进行探讨，同时列举征收决定案件中的主要裁判观点，把握法院审判动向，制定诉讼策略，提供最为专业的法律服务。

房屋是公民安身立命的根本，政府作为服务于民的行政机关，应当合理行使行政权力，妥善保护公民合法产权。严格依法作出征收决定是对政府依法行政的必然要求，征收决定应当符合公共利益的需要，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。房屋征收决定作出前应当先进行社会稳定风险评估与政府常务会议讨论决定。征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

此报告中的法律大数据也再次印证了盛廷律师团队一直以来的观点：征收拆迁，作为一个社会现象级的法律问题，与其中产生的行政诉讼数量相比，有明显差距。这其中存在多种原因，一些地方法院不予以立案（此种情况在2015年行政诉讼法修改之前比较明显），导致行政诉讼数量较少；许多征收纠纷，没有通过征收决定诉讼阶段就已经解决；也能够说明，大量纠纷通过合理引导，是可以协调解决的。征收拆迁，本质上是产权保护问题。

研究司法动向，关注行政行为的合法性，切实维护好被征收人合法利益，妥善解决纠纷，提供高品质的专业法律服务，是盛廷律师团队不变的追求！

盛廷出品，严禁侵权，转载请注明出处（https://shengtinglaw.com/zhiku-xiangqing-1146.html）

大数据报告制作参与团队：

主编：毕文强；

参与人员：李永卓、贾新芳、马娜、王兵、顾建愉、杨青、张凤杰、何艳、陈伯文