对市政府行政复议确认镇政府占地行为违法，驳回赔偿请求的处理结果不满。委托人针对驳回赔偿请求的处理向法院提起了诉讼，而一、二审法院却认为委托人与违法占地行为没有利害关系。陷入被动后，如何通过最高院再审寻求救济？且看最高院如何定论！    

——访徐勇、龚鹏菲律师最高院胜诉案例

 2019年2月22日，最高院在中国裁判文书网上公布了前述案件最终的再审裁定。这份裁定不管是对当事人还是从审判实务角度都具有十分重要的指导意义。

对当事人来说，在征收拆迁维权过程中，违法占地行为直接侵害被征收人的合法权益，占地行为违法与否直接决定被征收人有无权利申请赔偿。本案中，通过行政复议，当事人请求“确认镇政府占地行为违法”的申请已经被支持，镇政府占地行为被认定为违法。但在当事人进一步对赔偿处理结果不满提起诉讼的过程中，一、二审法院审查后却认为当事人与镇政府占地行为没有直接利害关系。也就是说，不管镇政府占地行为违法与否，与当事人没有关系的，当事人没有资格提出复议申请。在这种情况下，如果法院的观点被支持，复议结果只能是驳回当事人的请求，更谈不上确认占地行为违法和申请赔偿，这对当事人来说是非常被动的。在这种情况下，当事人在律师帮助下，通过合法程序和手段维权，向最高院提起再审，最终裁定撤销了一、二审法院的行政判决。也就是说，“镇政府占地行为违法”的复议决定依然有效，当事人仍有权通过另案已经启动的法律途径主张行政赔偿。

从审判实务角度，行政诉讼中全面审查这一问题在理论界与实务界存在一定争议。各地在实务操作中也存在做法不一的情况。最高院在裁定中对该问题进行了详细的说明，使各地在审判实务中对该问题的认定具有很大程度的指导意义。

那么，何为“全面审查”，法院在对行政复议决定进行审查的过程中，除了应对当事人已经提出的赔偿请求处理结果之诉进行审查外，对当事人的申请复议的主体资格有无权利进行审查？申请再审后，最高院又是依据什么认定一、二审法院超出法定审理范围，适用法院错误并裁定撤销的？对遇到相同问题的被征收人来说以后应该注意哪些方面呢？

为了进一步明晰上述问题，特邀请盛廷律所徐勇、龚鹏菲两位承办律师对本案的一些关键问题进行梳理和列明，供大家参考。

一、本案的争议焦点是什么？面对焦点问题律师是如何应对的？

从最高院作出的再审裁定书来看，最高院实际只归纳了一个争议焦点，即：一、二审法院对本案的审理是否超出了法定审理范围？而这个争议焦点也是解决本案争议的首要问题。最高院从法理以及实践两个层面分别进行了深入的剖析，并得出了一、二审法院超出了审理范围，进而作出了撤销一、二审法院判决的裁定。

这个案件可以说是第一例仅针对行政复议决定关于赔偿部分不服提起诉讼，而一、二审法院却对复议申请人主体资格进行审查，并以此为由认定复议申请人没有复议主体资格，而从根上剥夺复议申请人复议主体资格的案件。所以当我们拿到这个案件的时候确实非常棘手，因为确实没有其他类似案件可以作为参考。虽然法律上有不告不理的相关规定，但行政案件又不同于民事案件，行政案件赋予法院对行政行为进行全面审查的职权。

在再审开庭前，我们也组织了很多经验丰富的律师对这个案件进行讨论，结论显然也是两派的，大部分律师认为，你们虽然诉的是行政复议决定的其中一项复议决定，但这两项复议决定在同一个行政复议决定书中，而行政复议决定书是一个整体，从复议决定书本身来看，属于一个行政行为，一、二审法院对复议决定书整体的合法性进行审查并未超出全面审查的审理范围。但我们仍然坚信，法院的全面审查并不是毫无限制的，他只能是针对单个的、不可分开的行政行为进行审查。为了能够让最高院支持这个观点，我们认真查阅了相关法律法规、司法解释的相关规定，更加坚信了自己的观点。

二、本案的最终处理结果和依据是什么？

但从最高院的裁定本身来看，总共有三项内容：一、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终346号行政判决；二、撤销山东省威海市中级人民法院（2015）威行初字第3号行政判决；三、驳回夏某的起诉。

而从第三项裁定内容的外在表现来看，看似裁定再审申请人败诉，但从裁定书的说理部分来看，实质是判再审申请人胜诉，同时也减少了再审申请人的诉累。首先，最高院的再审裁定撤销了一、二审法院认定再审申请人没有行政复议主体资格的错误判决，也就意味着再审申请人具有行政复议主体资格，而且行政复议决定第一项复议决定已经确认桥头镇政府占用再审申请人夏某土地修建7号公路和金鸡大道的行为违法仍然合法有效。这也是再审申请人向镇政府主张行政赔偿的前提。而这一点对再审申请人来说是至关重要的。其次，最高院虽然驳回了再审申请人的起诉，但主要理由还是因为再审申请人已经向法院提起了起诉镇政府赔偿案件的诉讼，而起诉复议机关对赔偿问题的处理本身解决不了实际的赔偿问题，反而会容易形成循环诉讼，使再审申请人的权益得不到根本解决。最高院也以“再审申请人提出的起诉为正在审理的相关行政赔偿案件所吸收，无进入实体审理的可能，”为由驳回起诉，实际是将本案引到最终解决赔偿问题的程序上。这实际对再审申请人非常有利。

最高院判决的主要依据是：

第一、复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。在再审申请人只对81号复议决定中有关行政赔偿请求的处理提出起诉的情况下，一审法院却对该复议决定中有关行政行为的处理进行审查，并进而撤销了该复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围。

第二、一审法院对本案的处理，使再审申请人行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。

第三、行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，但81号复议决定对原行政行为的处理并非本案诉讼标的，故该原则不适用。

第四、《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。

第五、再审申请人提出的起诉为正在审理的相关行政赔偿案件所吸收，无进入实体审理的可能。

三、在行政诉讼案件中，所谓的“不告不理”、“全面审查”是什么意思？

不告不理原则是法律的基本原则，是尊重当事人意思自治，限制公权力的一个原则。不告不理，是指没有原告的起诉，法院就不能进行审判。具体包括两层含义：一是没有原告的起诉，法院不得启动审判程序，即原告的起诉是法院启动审判程序的先决条件;二是法院审判的范围应与原告起诉的范围相一致，法院不得对原告未提出诉讼请求的事项进行审判。

行政诉讼法律适用中的全面审查原则是指人民法院应当针对被诉行政行为的事实依据、适用法律、行政程序是否合法，以及行政行为是否符合正当的行政目的、是否存在明显不当等情形进行审查。全面审查原则的内容既包括了对行政行为实体方面的内容审查，又包括了对程序方面的审查；既包括了对行政行为合法性的审查，又包括对行政行为合理性的审查。

四、这个案子对当事人来说有何实际意义？

最高院的这个案子对我们的当事人而言，主要是认可了他的行政复议主体资格，也变相认可了复议机关确认镇政府违法占地行为的法律效力，更为重要的是将本案引到行政赔偿的案件当中，而行政赔偿案件才是最终解决我们当事人实际利益的正确途径。所以，我们更加坚信：我们的当事人的合法权益终将得到最终保护。

五、以后有被征收人遇到类似情况有哪些问题需要注意？

我们认为，行政案件，尤其是涉及征地拆迁类的行政案件，专业性非常强，应当聘请专业的律所，委托专业的律师来处理。诉讼程序讲究一事不再理，也就是说对于一个案件你只能起诉一次，不能等败诉后又委托其他律师再去起诉。在咨询过程中，我们也遇到过很多这样的当事人，他们很多案件都败诉了，或者是很多程序都超过了起诉期限。如果这个时候再想起了委托专业的律师，肯定也是为时过晚了。所以我们还是建议：在征地拆迁过程中，如果遇到不法侵害，还是要趁早委托专业律师维权。

图片：小君

审稿：科宇