农用地转用案例

近期，盛廷律师代理的吉林省白山市的一个胜诉案例就是政府行政行为程序不合法而被法院判决行为违法。

该案中，地方搞建设批复了农用地转用和土地征收，但政府却不履行法定的征收程序，而是直接占用村民合法承包的土地。在李先生等2户当事人的委托下，盛廷律师提起了行政诉讼，政府强占土地行为被判违法。

这个案例胜诉的主要原因是政府征收程序违法，但其中涉及到农用地转用的相关法律知识。

农村地区在进行住宅、工矿仓储、商服、交通运输、公共管理与公共服务项目等建设时，农用地转用、集体土地征收等行政行为的实施很常见。

但在征拆的实践中，作为行政相对人的村民往往懵懂，不了解国家政策法规，可能权益受到了损害也不清楚是怎么回事。今天，盛廷律师就对农用地转用的相关法律知识作一个讲解。

什么是农用地转用

《土地管理法》将土地分为三类：农用地、建设用地和未利用地。

农用地，是指用于农业生产的土地，主要包括农村的耕地、园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、其他农用地等。

建设用地，是指用来建造建筑物的土地，是利用土地的承载能力或建筑空间，不以取得生物产品为主要目的的用地。包括城乡住宅、公共设施用地、工矿用地、能源、交通、水利、通信等基础设施用地。

农用地转用，也叫农用地转为建设用地，是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。

当然，未利用的土地转为建设用地和农用地内部之间的相互转换，这两种情况不属于农用地转用。

为合理利用土地，切实保护耕地，《土地管理法》明文规定，严格限制农用地转为建设用地。如果因建设需要占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续（后文将进行阐述）。未办理审批手续，就把农用地用于非农业用途，属于非法占地行为，严重者将构成非法占用农用地罪。

农用地转用有两种情况，转为集体所有的建设用地和转为国家所有的建设用地，两者的区别是：前者不涉及土地征收，后者需要进行土地征收。

一、不涉及土地征收：集体农用地转为集体建设用地。

根据法律规定，集体农用地转为集体建设用地，包含三种情况：

①将农用地转成宅基地；

②将农用地转成乡镇企业用地；

③将农用地转成公益用地。

但无论何种情况，转用土地都不得用于商品房开发建设。

二、需要进行土地征收：集体农用地转为国有建设用地。

我们通常说的集体土地征收，是指国家为了公共利益的需要，依法将农村集体土地征收为国有（土地性质由集体所有变为国家所有），分为三种：对集体农用地的征收；对集体建设用地的征收；对未利用地的征收。

所以，农用地转用（集体农用地转为国有建设用地），其实就是对集体农用地的征收。

考虑到土地的合理利用与综合发展，农用地转用的征地范围一般都在靠近城市的农村和郊区。国家要坚守18亿亩耕地红线，基本农田一般不会被征收，大部分被征用的农用地都是贫瘠土地或低产田。

农用地转用审批，是指农用地按照土地利用总体规划转变为建设用地的审批权限和审批程序。

前面说了，农用地转用（集体农用地转为国有建设用地），其实就是对集体农用地的征收。因此，农用地转用（集体农用地转为国有建设用地）涉及两个环节：一个是农用地转用审批手续，一个是集体土地征收审批。

一、农用地转用审批权限

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

其它建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、集体土地征收审批权限

征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷（525亩）或其他土地超过70公顷（1050亩）由国务院批准，其余由省、自治区、直辖市人民政府批准。

除此之外的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报省级人民政府批准，其中征收土地面积超过省级批准权限的，土地征收必须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，必须报国务院批准。

在征地过程中，农用地转为建设用地的批准文件，是很容易被忽略的一个文件，被征收人往往不懂这个文件的重要性——这个文件的有无，决定土地征收是否合法。

了解农用地转用的相关法律知识，有助于对政府集体土地征收的行政行为形成更宏观的认识。

对被征收人来讲，如果对农用地转用和征收土地的决定不服的，可以依法申请复议或提起行政诉讼的方式维护权益。

国务院作出的农用地转用和征收土地的批准决定，被征地农村集体经济组织、农民、其他权利人可以向国务院信访部门反映不同意见。

省、自治区、直辖市人民政府作出的农用地转用和征收土地的批准决定，被征地农村集体经济组织、农民、其他权利人可以向该省、自治区、直辖市人民政府申请复议，对复议决定不服的，既可以申请国务院作出最终裁决，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

撰稿人：胡拓颖/审稿人：岳纲举、陈伯文/图片：谭玮/编辑：彭丽颖