"以租代征"不是合法的土地流转，而是规避法定征收程序的土地违法行为。

近年来，部分地方以"土地租赁"名义占用农民集体土地进行非农业建设的现象屡禁不止。这种行为表面上是租赁关系，实质是规避法定征收程序，被国家明令禁止。北京市盛廷律师事务所征拆行政律师团队从法律定性、违法后果、识别方法、维权路径、典型案例五个维度，系统梳理"以租代征"问题的实务要点，帮助当事人认清风险、依法维权。

一、什么是"以租代征"？

"以租代征"是指政府部门、企业或个人通过与农村集体经济组织或农民签订土地租赁合同的方式，占用农民集体土地进行非农业建设，从而绕过法定的农用地转用审批和土地征收程序的行为。

这种行为的核心特征是规避法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而"以租代征"恰恰跳过了这一法定环节，使市、县甚至乡镇一级政府在实际上拥有了"征地权"，严重破坏了国家土地用途管制制度。

主要表现形式

形式一：村委会主导型。村委会以"集体决策"名义动员村民出租土地，与企业签订长期租赁合同，随后改变土地用途用于建厂、仓储、旅游开发等。

形式二：基层政府主导型。乡镇政府或街道办事处以"招商引资""项目建设"为名，先租用集体土地，再转租给企业使用，或直接用于修建道路、公共设施。

形式三：企业直接租赁型。企业直接与农户签订数十年租约，以"土地流转"名义占用耕地进行非农业建设，租期往往超过法定二十年上限。

形式四：假借农业项目型。以"设施农业""生态农业""休闲农业"等名义租赁农用地，实际上建设餐饮、住宿、娱乐等非农设施，变相开发房地产或旅游项目。

二、"以租代征"的法律定性：国家三令五申明令禁止

"以租代征"不是一个正式的法律名词，但国家通过一系列法律法规和规范性文件，早已将其定性为严重的土地违法行为。

（一）法律层面的禁止性规定

《中华人民共和国土地管理法》第四十四条明确规定："建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。"这一条确立了农用地转用的法定审批制度，任何未经审批擅自将农用地转为建设用地的行为均属违法。

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条（2019年修订前为第六十三条，修订后为第八十二条）规定："农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。"这一条直接禁止了将集体土地出租用于非农建设的行为。

《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定，承包方承担"维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设"的义务。这意味着即使是承包地流转，也不能改变农业用途。

（二）国务院文件的明确禁令

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）是禁止"以租代征"的核心文件。该通知第六条明确规定：

"禁止通过'以租代征'等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过'以租代征'等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过'以租代征'等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。"

这一规定从三个层面划定了红线：一是禁止以租代征行为本身；二是明确批准以租代征的国家机关工作人员构成非法批地；三是明确实施以租代征的单位和个人构成非法占地。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）更早提出："禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。"

（三）部委层面的配套规定

国土资源部《关于坚决制止"以租代征"违法违规用地行为的紧急通知》（国土资发〔2005〕166号）要求："对擅自通过出让、转让或者出租等方式将农民集体土地用于非农建设的单位和个人，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十一条的规定追究法律责任。"

自然资源部在多次执法通报中将持续打击"以租代征"作为重点。2024年国家自然资源督察发现的80个违法违规重大典型问题中，多起涉及以设施农业、平整场地等名义违法占地，实质就是"以租代征"的变种。

（四）刑事责任的兜底条款

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定："违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。"

根据司法解释，非法占用永久基本农田5亩以上或一般耕地10亩以上，造成种植条件严重毁坏的，即构成非法占用农用地罪。2026年5月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》，进一步明确了定罪量刑标准。

三、"以租代征"与合法土地流转的区别

很多当事人分不清"以租代征"和合法的土地流转，甚至认为"反正都是租地，有什么区别"。实际上，两者在法律性质、用途限制、审批程序上存在根本差异。

实务经验：判断一份土地租赁合同是否属于"以租代征"，关键看三个要素：一是土地用途是否改变（从农业变为非农建设）；二是是否办理了农用地转用审批手续；三是租赁期限是否超过法定上限。只要符合这三个特征中的任何一个，就涉嫌违法。

四、"以租代征"的违法后果

"以租代征"涉及的法律责任是多层次的，既包括行政处罚，也包括刑事责任，还可能面临民事合同无效的后果。

（一）行政处罚

根据《土地管理法》第七十六条、第八十一条规定，对"以租代征"行为可采取以下处罚措施：

责令退还土地。违法占用的土地必须退还给原集体经济组织。

限期拆除或没收建筑物。在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的，予以没收；不符合的，限期拆除并恢复土地原状。

罚款。按照违法占用土地的面积处以罚款，标准为每平方米一定金额。

追究相关人员责任。对批准"以租代征"的国家机关工作人员，依法给予行政处分。

（二）刑事责任

当"以租代征"达到一定严重程度时，将上升为刑事犯罪：

非法占用农用地罪。非法占用永久基本农田5亩以上或一般耕地10亩以上，造成种植条件严重毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

非法批准征收、征用、占用土地罪。国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权非法批准征收、征用、占用土地，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

实务经验：2024年12月，自然资源部发布10起土地执法查处典型案例，其中山西省忻州市某公司非法占地堆放渣土案，54.67亩耕地被占用，8名责任人受到党纪政务处分；黑龙江省泰来县单某某破坏永久基本农田挖砂案，当事人被追究刑事责任。这些案例表明，"以租代征"的法律后果绝非"罚点款"那么简单。

（三）民事合同无效

根据《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。"以租代征"合同因违反《土地管理法》的强制性规定，在司法实践中通常被认定为无效合同。

合同无效的法律后果是：因该合同取得的财产应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

五、当事人如何识别"以租代征"陷阱？

很多农民朋友在签订土地租赁合同时，并不知道对方是在"以租代征"。等发现土地被破坏、租金远低于征收补偿时，往往已经错失维权良机。以下四个识别要点，可以帮助当事人提前防范风险。

（一）看土地用途是否改变

如果对方租地后不是继续种粮、种菜，而是要建厂房、仓库、停车场、旅游设施等，这就涉嫌改变土地用途。无论合同上写的是"土地流转""土地租赁"还是"合作开发"，只要实质是将农用地用于非农业建设，就属于"以租代征"。

（二）看是否办理审批手续

合法的征收必须经过省级以上人民政府批准，并发布公告。当事人可以要求对方出示征地批复文件，或者向当地自然资源部门申请政府信息公开，查询涉案土地是否办理了农用地转用审批手续。如果对方无法提供，或者自然资源部门答复"没有相关审批记录"，基本可以判定为"以租代征"。

（三）看租赁期限是否超长

《民法典》第七百零五条规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。如果合同约定租期30年、50年甚至"永久"，这明显违反法律规定，属于典型的"以租代征"特征。

（四）看补偿标准是否合理

"以租代征"往往以"租金"名义支付补偿，标准远低于法定征地补偿。当事人可以对比当地征地补偿标准，如果发现租金远低于同类土地的征地补偿款，就要警惕是否存在"以租代征"问题。

盛廷案例：甘肃定西某集体土地租赁纠纷案。

案情：村委会主导下企业与农户签订3年租赁合同，每年每亩租金仅900元。

结果：盛廷律师团队通过非法占地查处、行政复议、行政诉讼等程序给村委会施加压力，最终促成当事人以每亩4万元的价格与企业签订一次性流转协议，切实维护了当事人合法权益。

六、"以租代征"的维权路径

发现遭遇"以租代征"后，当事人应当采取系统化的维权策略，切忌盲目上访或采取过激行为。以下是经过实务验证的四步维权路径。

第一步：收集证据

政府信息公开申请。向当地自然资源部门申请公开涉案土地的审批文件、规划许可、征地公告等信息。如果相关部门答复"不存在"或"未制作"，这就成为证明"以租代征"的关键证据。

现场取证。对土地被占用的现状进行拍照、录像，记录建筑物、设施的建设情况，证明土地用途已经改变。

合同文本。保存好土地租赁合同、付款凭证等书面材料。

第二步：向自然资源部门举报

根据《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有权监督检查。当事人可以向当地自然资源部门举报"以租代征"行为，要求其依法查处。

举报电话：12336（自然资源违法举报热线）

实务经验：如果自然资源部门接到举报后不作为、不查处，当事人可以提起行政诉讼，要求其履行法定职责。在山东某案例中，当事人举报后自然资源部门迟迟不处理，法院判决确认其不作为违法，并责令限期作出处理决定。

第三步：申请确认行政行为违法

如果"以租代征"是由政府主导实施的，当事人可以提起行政诉讼，请求法院确认政府的占地行为违法。

典型案例：最高人民法院（2018）最高法行申4414号案件中，东昌府区政府、侯营镇政府在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以《征用土地补偿协议》代替审批征收占用当事人承包土地。最高法明确指出："东昌府区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征用。其在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以《征用土地补偿协议》代替审批征收占用王中高承包土地，不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。"最终确认强占土地行为违法。

第四步：主张合同无效并申请赔偿

在确认行政行为违法的基础上，当事人可以提起民事诉讼，请求法院确认土地租赁合同无效，并要求返还土地、赔偿损失。

典型案例：山东省高级人民法院（2020）鲁行再91号案件中，鄄城县陈王街道办事处与村民委员会签订土地租赁合同，用于污水处理设施及配套设施建设。山东高院明确指出："街道办事处占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征用，其在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以土地租赁合同代替审批征收占用涉案土地，不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。土地租赁合同不能成为在涉案土地搭建围挡，占用土地的合法理由。"

盛廷案例：山东德州某集体土地租赁合同纠纷案。

案情：1995年村委会将801.59亩土地租赁，租期30年。2025年合同期满后，对方主张延期至2045年。

结果：盛廷律师团队代理当事人提起诉讼，历经本诉、反诉、鉴定等程序，最终法院确认合同无效并达成调解协议，切实维护了村集体和村民的合法权益。

七、常见问题解答

（一）问："以租代征"合同是否一律无效？

答：并非所有涉及集体土地的租赁合同都无效。如果租赁后仍保持农业用途，且租期不超过法定上限，合同是有效的。但如果租赁后擅自改变土地用途用于非农业建设，则因违反《土地管理法》第六十三条的强制性规定，合同应当认定为无效。

（二）问：村委会是否有权决定出租集体土地？

答：根据《农村土地承包法》第五十二条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。即使程序合法，也不能改变土地用途。如果村委会以"集体决策"名义决定将土地出租用于非农建设，该决定本身也是违法的。

（三）问：签订"以租代征"合同后，农民能否要求按征地标准补偿？

答：可以。在司法实践中，如果土地已经被实际占用且无法恢复原状，法院通常会参照当地征地补偿标准确定赔偿金额。当事人可以主张：既然政府或企业实际占用了土地，就应当按照法定征收标准给予补偿，不能以"租金"名义压低补偿标准。

（四）问："以租代征"被查处后，地上建筑物如何处理？

答：根据《土地管理法》第七十六条规定，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的，予以没收；不符合土地利用总体规划的，限期拆除并恢复土地原状。实务中，如果建筑物已经建成且符合规划，通常会被没收归国家所有；如果不符合规划，则必须拆除，损失由违法占地者自行承担。

（五）问：当事人向自然资源部门举报后，部门不处理怎么办？

答：当事人可以提起行政诉讼，要求自然资源部门履行法定职责。根据《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

（六）问："以租代征"与"土地流转"有什么区别？

答：核心区别在于土地用途。合法的土地流转必须保持农业用途不变，流转后的土地仍然用于种植、养殖等农业生产。而"以租代征"则是以流转之名行占地之实，将农用地用于非农业建设。判断标准很简单：看租地后是继续种地，还是盖了房子、修了路、建了厂。

（七）问：租期超过20年的土地租赁合同是否有效？

答：根据《民法典》第七百零五条规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。如果合同约定租期30年、50年甚至"永久"，前20年可能有效（前提是保持农业用途），超过20年的部分无效。但如果合同实质是"以租代征"，则整个合同都可能被认定为无效。

（八）问：发现"以租代征"后，应该先举报还是先起诉？

答：建议"双管齐下"。一方面向自然资源部门举报，要求行政查处；另一方面准备诉讼材料，视情况提起行政诉讼（确认占地行为违法）或民事诉讼（确认合同无效）。两条路径可以相互促进：行政查处结果为民事诉讼提供证据，诉讼结果也可以倒逼行政机关依法履职。

八、分主体实务建议

（一）对农民朋友的建议

签订任何土地租赁合同前，务必核实三个问题：一是对方租地后做什么用？如果是要建厂、修路、搞开发，坚决不能签；二是租期多长？超过20年的要警惕；三是补偿标准是否合理？可以咨询当地自然资源部门了解征地补偿标准。

已经签订合同的补救措施：如果发现土地用途已经被改变，立即收集证据（拍照、录像、保存合同），向自然资源部门举报，并咨询专业律师评估维权方案。不要轻信对方"补办手续"的承诺，因为农用地转用审批权限在省级以上人民政府，基层政府无权补办。

（二）对村集体的建议

严格履行民主程序。出租集体土地必须经过村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡镇政府批准。

坚守土地用途底线。无论租金多高，都不能同意将农用地用于非农业建设。一旦土地被破坏，恢复成本远高于租金收益，且村集体可能承担连带责任。

建立合同审查机制。签订土地流转合同前，建议请专业律师审查合同条款，确保不违反法律强制性规定。

（三）对用地企业的建议

依法办理用地手续。不要试图通过"以租代征"降低用地成本，一旦被查处，不仅面临拆除建筑物、罚款等行政处罚，还可能被追究刑事责任。

审查土地性质。在签订租赁合同前，务必向自然资源部门查询土地性质和规划用途。如果涉案土地是农用地，必须依法办理农用地转用审批手续后才能使用。

评估法律风险。"以租代征"合同在法律上是无效的，一旦合同被确认无效，企业投入的建设成本可能无法收回，损失只能自行承担。

（四）对基层政府的建议

严守法律红线。基层政府不能以"招商引资""项目建设"为名主导推动"以租代征"。根据国发〔2006〕31号文件，批准"以租代征"的国家机关工作人员构成非法批地，将被追究法律责任。

依法履行监管职责。对辖区内的"以租代征"行为，自然资源部门应当及时制止、依法查处。如果不作为，不仅会被法院判决确认违法，相关责任人还可能受到党纪政务处分。

引导合法用地。对于确需使用集体土地的项目，应当引导用地单位依法办理农用地转用审批和土地征收手续，不能为了短期政绩而牺牲法律底线。

九、结语

"以租代征"看似是"双赢"，农民拿到租金、企业获得土地、政府完成招商，但实质是以牺牲国家土地管理制度和农民长远利益为代价的违法行为。土地是农民的生存之本，也是国家粮食安全的根基。任何绕过法定程序、擅自改变土地用途的行为，终将受到法律的严惩。

对于当事人而言，识别"以租代征"的关键在于：看用途是否改变、看审批是否办理、看租期是否超长。一旦发现涉嫌违法，应当及时收集证据、依法维权，切忌拖延观望。法律赋予当事人的权利，只有积极行使，才能得到保护。

关键时间节点提醒

温馨提示：如果您或您的家人遭遇了"以租代征"，土地被以租赁名义占用却未按征地标准补偿，建议尽快咨询专业征地拆迁律师，在法定期限内依法维权。行政复议60天、行政诉讼6个月，切勿因拖延观望而丧失救济权利。

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参考文献

[1] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国土地管理法. 2019年修订.

[2] 国务院. 国务院关于加强土地调控有关问题的通知. 国发〔2006〕31号. 2006年.

[3] 国务院. 国务院关于深化改革严格土地管理的决定. 国发〔2004〕28号. 2004年.

[4] 国土资源部. 关于坚决制止"以租代征"违法违规用地行为的紧急通知. 国土资发〔2005〕166号. 2005年.

[5] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国刑法. 第三百四十二条.

[6] 最高人民法院、最高人民检察院. 关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定. 2026年.

[7] 最高人民法院. (2018)最高法行申4414号行政裁定书.

[8] 山东省高级人民法院. (2020)鲁行再91号行政裁定书.

[9] 自然资源部. 2024年国家自然资源督察发现的80个违法违规重大典型问题通报. 2024年.

[10] 自然资源部. 10起土地执法查处典型案例. 2024年12月.

本文仅为条文与案例实务整理，不属于立法有权解释，不构成个案法律意见，具体纠纷请结合自身证据咨询专业律师。