一场历时2年多的强拆诉讼

国务院工作人员亲赴现场调查

省政府《征地批复》和《行政复议决定》双双被撤销

一场“民告官”官司的胜诉引发各方关注，原因何在？

权威媒体《中国房地产报》头条重点报道，为您揭开谜底。

2019年12月25日，是蔡涛人生中的一个好日子。这一天，他收到了国务院发给他的最终裁决书。这是他每天都在等待的消息，也是他的希望。

蔡涛是安徽省黄山市屯溪区屯光镇原茶场社区居民。国务院的最终裁决书撤销了安徽省人民政府征地批复中涉及蔡涛房屋及周边部分集体土地的决定。

这起“民告官”始于2017年的一次强拆。2017年5月，安徽省黄山市屯溪区以“尤溪口二期地块棚户区改造项目”的名义征地拆迁，在征地范围内，村民蔡涛的房屋因被鉴定为“违法建设”被决定强制拆除。蔡涛对此不服，2017年8月至2019年12月期间，他先后向黄山市屯溪区人民法院提起撤销《强制拆除告知书》的行政诉讼，以及针对征地批复向安徽省人民政府申请行政复议，针对安徽省政府复议决定向国务院申请复议裁决。

2017年10月20日，蔡涛拿到了要求撤销《强制拆除告知书》的判决书。同年11月24日，安徽省政府维持原来的征地批复，由于说理内容无法令蔡涛信服，蔡涛坚持向国务院申请复议裁决。

国务院就省级政府的行政批复合法性作出裁决，这种情况是否多见？蔡涛的代理律师北京市盛廷律师事务所律师李笃振告诉中国房地产报记者，省政府作为极高级别的政府，所做出的行政决定很难撤销，尤其是涉及土地征收的批准文件，国务院作为最高行政机关，直接裁决具体行政行为的案件数量并不常见，且裁决结果大多是维持省政府的复议决定和征地批复，即便出现少量的所谓“胜诉在国务院”，往往也是仅仅因为程序瑕疵而撤销省政府的复议决定，但是没有撤销征地批复，那么征地行为仍然有效。“实践中，这一次国务院在实体撤销征地复议批文的情况下，征地的合法性就不存在，还没有征的地就不能再征，已经被征的地也可以申请国家赔偿。”

起诉地方政府强拆

2017年5月，蔡涛的房屋被当地政府以棚户区改造项目的名义征收，蔡涛向中国房地产报记者表示，他未参与征收报批前法定程序，对征收批准决定也完全不知情。

同年7月17日，蔡涛收到了黄山市屯溪区屯光镇政府的《强制拆除告知书》，告知书中认定蔡涛家房屋建筑属违法建设，屯光镇政府将对违反建设部分予以强制拆除，限期要求该户自行清理违法建筑内的物品。

蔡涛对违法建设认定的说法并不认可，认为这是征收方意图通过“拆违”程序强制拆除自己家的房屋，迫使自己接受目前的征拆条件。“赔偿标准是一样的，但拆迁方只认定其中一部分房屋合法，面积少算了三百多平方米。”蔡涛告诉记者，被征收的房屋是家族祖宅，也是唯一宅基地，实际占地面积约1550平方米，但地方政府的征收房屋面积只有1200多平方米。因此，他对此次征收的合法性及补偿合理性一直存有异议。

2017年8月22日，蔡涛向黄山市屯溪区人民法院提起行政诉讼，不服屯光镇人民政府的违法建设认定，认为《强制拆除告知书》作出认定房屋属“违法建设”行政行为和“强制拆除”决定行政行为实体和程序均违法，执法目的不当，侵犯了自己的财产权等合法权利，请求撤销屯光镇人民政府对其房屋作出的“违法建设”认定行政行为。

2017年10月19日，屯溪区人民法院公开庭审审理此案，并于次日作出了《行政判决书》，判决撤销屯光镇人民政府于2017年7月17日对蔡涛户作出的《强制拆除告知书》。

屯溪区人民法院认为，屯光镇人民政府没有向法院提交相应证据，证明在其作出强制拆除告知书时，蔡涛户房屋已经被有权机关认定为违法建设，按照相关条例，应当视为没有相应证据，依法应予以撤销。

至此，从法律层面上而言，蔡涛的房屋得以保全，当地拆迁部门短时间内无法通过“拆违”的方式拆除房屋。

“我就是想找政府说个理儿”

“别说没有参加征地报批程序，一直到收到《强制拆除告知书》时，我们也没有看到土地征收批文。”蔡涛表示，虽然一直处于征收过程中，但他没有看到过征收批文，在律师建议下，他向黄山市国土资源局申请政府信息公开， 并在2017年9月14日收到黄山市国土局的信息公开答复，得知涉案集体土地于2013年已被征收。

由于蔡涛一直对当地政府征地报批的程序存有异议，侵害了自己的合法权益，2017年9月24日，蔡涛向作出批复的安徽省人民政府申请行政复议，认为该批次用地实体违法，程序不当，要求省政府撤销征地批复。

原安徽省国土资源厅对此表示，在2013年10月，原黄山市国土资源局、黄山市屯溪区人社局作出《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（以下简称《告知书》），并将其送达被征地集体经济组织，将拟征建设用地项目名称、拟征土地位置、被征地村组及面积、征地拆迁补偿标准等相关事项予以告知，被征地集体经济组织出具了不要求听证的《回证》，在该回证上有被征地集体经济组织和部分村民代表的盖章、签字，原黄山市国土资源局也组织了征地情况的调查确认。原安徽省国土资源厅还补充，该批次用地报件齐全，符合用地报批要求。

黄山市人民政府称，当地政府相关部门依法履行了补偿标准和安置途径告知等程序。

安徽省人民政府经审理后认定,该批次用地不占用基本农田，符合土地利用总体规划；履行了勘测定界、补偿标准和安置途径告知、告知听证、征地情况调查确认等程序；征地补偿安置标准符合规定。蔡涛称该批次用地实体违法、程序不当与事实不符，不予认同和支持。

在安徽省政府作出维持该征地批复的决定后，蔡涛向国务院申请复议裁决，请求撤销安徽省政府的征地批复。“我就是想找一个说理的地方，想试一试。”蔡涛说。

“我真的太难了！”

2019年12月20日，国务院作出行政复议裁决，撤销了安徽省政府征地批复中涉及蔡涛房屋及周边部分集体土地的决定。

5天后的12月25日，蔡涛收到了国务院这份行政复议裁决书。提起国务院的行政裁决，蔡涛高兴地说，这一结果出乎意料，“向国务院申请复议后，迟迟都没有消息，一直等到12月25日才收到，看完裁决书，我真的太难了！还好有这么个说理的地方。”

翻阅国务院发给蔡涛的这份《行政复议裁决书》，可以发现，国务院裁决撤销征地批复中涉及蔡涛房屋及周边部分集体土地这一决定的依据是，征地机关对涉案集体土地权属认定错误。

国务院经审理后查明，蔡涛宅基地所在的土地属于屯光镇原茶场社区，该茶场社区虽然在2014年6月被撤销后相关居民组并入尤溪社区，但在本案诉争的征收批准决定作出的2013年，茶场社区是和尤溪社区同时并存的主体，涉案的征地报批材料中包括拟征收茶场社区的部分土地，但有关部门未向茶场社区制发征前告知、确认和听证材料。

此外，国务院还查明，在《征地请调查确认表》上签字的被征地农户也均非原茶场社区农户。

国务院认为，在茶场社区尚未被撤销，涉案的征地批复征收了茶场社区的土地，但所有的征地文件中均未体现出“茶场社区”字样，安徽省人民政府及其相关部门将拟征收土地认定为尤溪社区所有，属于权属认定错误，同时也没有向原茶场社区履行告知、确认程序，不符合相关规定。

考虑到原茶场社区与尤溪社区土地相互交织情况及土地使用现状，国务院最终裁决撤销征地批复中涉及蔡涛房屋及周边部分集体土地的决定；撤销安徽省人民政府行政复议决定。

很多人最关心的是，为什么国务院的最终裁定中，认为地方政府在征收土地时将涉案地块认定为尤溪社区所有，属于权属认定错误。

对这个问题，北京师范大学法学院教授、北京市物权法学研究会常务理事宋刚表示，关键在于茶场社区并入尤溪社区时是什么行为。宋刚解释，社区调整与其名下的土地产权调整有所差异，因为集体土地所有权属于合作经济组织，本质上并不属于社区，后者是一个行政区分的范畴。所以即便对社区进行行政划分，但并没有把土地所有权进行转移，集体土地的产权也就没有发生变化，依然属于经济合作社，也就是背后村民所有。由于征收土地并没有征求原茶场社区村民意见，所以该征收批复无效。

李笃振在受访时表示，蔡涛的土地权属问题是一个事实问题，并不是法律问题，所以并不存在地方政府和国家层面对土地确权工作方面的认识有所不同。李笃振强调称，一般来说，征地程序是自下而上申报，下级政府部门（主要是指黄山市屯溪区国土部门）在土地调查的过程中将权属人弄错了，作为复议机关的省政府对此并未进行实体调查，只是进行的书面审查，在权属上自然没有发现下级机关上报的材料存在问题；而国务院裁决阶段，很明显，国务院法制办的工作人员去了黄山市房屋所在地，查勘现场、走访调查当地政府部门和基层组织，经过调查很快发现了权属有误。

“行政权要尊重司法权”

这个裁决在法律界引发了关注，多位法律从业者告诉中国房地产报记者，近几年，全国大多数三四线城市都掀起了一股以棚改为契机的城镇化运动，伴随着征拆大潮的到来，征拆矛盾也更加激烈。他们认为，大多数地方政府在做征地批文时，征收拆迁也同步进行，甚至会出现少批多占、违法批地等行为，但由于拆迁事实已经完成，在这种情况下，由于涉及的土地均已征拆实施完毕或大部分实施完毕，一旦出现撤销地方政府征地批复这种情况，将会产生一系列的连锁反应，即便征地批文存在较大违法性，也很难撤销了，尤其是撤销省政府的复议和征地批复。对于征收部门来说，对他们的惩罚力度往往也不大。“但撤销征地批复则意味着征地行为失去了依据，征地行为违法，如果征收部门已经完成征地行为，且被征收人想要追究政府部门的责任，那政府部门需要承担一定后果，这会让政府部门在以后做类似批复时，更加谨慎。”

其中一位律师表示，从司法角度来说，国务院作出撤销征地批复的裁决会进一步促进地方政府依法行政，这是核心意义；而对被征收人来说，他们的权益也能够受到更好的保护，因为老百姓在征地拆迁过程中掌握的信息很少，如果地方政府能严格按照法律规定的流程去执行，很多环节的监管审批能够得到一定保障。但遗憾的是，目前很多地方在具体落实的时候，还处于缺失状态。

另一位法律工作者提醒称，在实际情况中，集体土地上发生的暴力拆迁事件层出不穷，从中可以看出在行政权强势主导下，司法权的无力。“对于本次案件中国务院作出撤销地方政府征地批复的裁决，可能是一个好的导向，首先涉案地块面积不大，且大部分范围还没有拆迁，所以不会引起过大的连锁反应。此外，通过《裁决书》可以看出，国务院法制办的工作人员到当地进行实地考察，从大层面来讲，这和国家依法治国等理念相契合，也确实想把该案件从法律、从程序角度真真实实地进行审查，严格依法行政。”

2020年1月6日，蔡涛告诉记者，因为相关征地批文已经撤销，目前政府部门还没有人负责这方面的拆迁工作。李笃振也向记者表示，如果征拆部门再要进行征收，需要重新办理报批手续、取得新的征地批文，在此之前可拒绝搬迁，但也不排除双方通过协商的方式，达成一致意见。（应受访人要求，文中所涉村民皆为化名）

本文转自 《中国房地产报》深度报道

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