近年来，农村宅基地腾退越来越多地出现在公众视野，如下    图表所示由腾退引发的各种法律纠纷数量从2013 年至2015年暴增后，直至2019年逐渐呈现增量趋缓形势。

然而，“腾退”并非一个法律概念，最初起源于2001年《北京市绿化隔离带地区土地置换管理办法》的一种政策性创新，即村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》通过召开村民代表大会的方式制定《宅基地自主腾退实施细则》与村民协商让其搬离宅基地的行为，从而规避了征收土地的程序，达到了快速回收土地的目的，后来此政策被逐步推广运用至北京的棚户区改造、旧村改造和环境整治任务中来。

对于腾退的法律定性，理论界和实务界有很大分歧，

• 有一种观点称：腾退拆迁其实就是进行土地一级开发，是一种变相的行政征收行为，违反了《土地管理法》《土地管理法实施条例》《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》《物权法》相关法律规定，系违法征收拆迁行为。

• 而另一种观点称：腾退属于村民自治范畴，不属于行政征收行为，是村民实施自我管理的行为，属于合法行为。

本文试图通过案例数据与裁判规则，解读宅基地自主腾退的法律定性以及涉及的相关法律问题。

 一、研究方法及相关数据

涉及到“农村宅基地腾退”的纠纷主要分为民事类案件与行政类案件，在民事类案件中主要包含四种案由：

• 侵害集体经济组织成员权益纠纷、

• 恢复原状纠纷、

• 财产损害纠纷、

• 确认合同无效纠纷，

在行政类诉讼案件中，主要包含以下四种案件类型：

• 政府信息公开之诉、

• 确认行政行为违法之诉、

• 撤销行政行为之诉

• 行政给付之诉。

本文作者通过Alpha系统结合Openlaw数据系统的进一步验证，以关键词“宅基地腾退”结合案由“侵害集体经济组织成员权益纠纷、恢复原状纠纷、财产损害纠纷、确认合同无效纠纷”和“行政行为”进行搜索，搜索结果为：全国范围共有621个裁判文书，但由于腾退纠纷主要发生在北京地区，为了确保案件的针对性，排除其他省份无关案例后，将搜索案例进一步限定在北京地区和最高法，如图表2所示，所有案例样本总数为616件。 

（一）行政类案件共有376件，进入一审程序219件、

二审程序146件、再审6件，最高法裁判5件，其中一审胜诉33件、败诉178件、未知8件，一审胜诉率15%；二审维持原判144件、发回重审1件、改判1件，二审胜诉率1.3%；再审6件，维持原判2件，改判1件，其他3件，再审胜诉率33%。其中涉及宅基地自主腾退的政府信息公开之诉的行政案件226件，进入一审程序136件、二审程序83件、再审5件，其中一审胜诉18件、败诉117件、未知1件，一审胜诉率13.3%；二审维持原判82件、发回重审1件，二审胜诉率1.2%；再审5件，维持原判1件，改判1件，其他3件，再审胜诉率20%。（参见图表3）

行政类案件表图

（二）民事类案件共有239件，根据案由具体分类如下：

1.侵害集体经济组织成员权益纠纷的民事案件共有85件。

进入一审程序47件，二审程序33件，再审程序5件，一审败诉47件，败诉率100%；二审维持原判33件，败诉率100%，再审维持原判5件，败诉率100%。（参见图表4）

侵害集体经济组织成员权益纠纷的民事案件图表 4

2.恢复原状纠纷的民事案件共有11件。

进入一审程序8件，二审程序3件，一审败诉8件，败诉率100%；二审维持原判3件，败诉率100%。（参见图表5）

宅基地自主腾退恢复原状纠纷的民事案件图表 5

3.财产损害赔偿纠纷的民事案件共有45件。

进入一审程序25件，二审程序15件，再审程序5件，一审败诉21件，胜诉4件，胜诉率16%；二审维持原判15件，败诉率100%，再审维持原判5件，败诉率100%。（参见图表6）

宅基地自主腾退财产损害赔偿纠纷的民事案件图表 6

4.确认合同无效纠纷的民事案件共有145件。

进入一审程序93件，二审程序44件，再审程序8件，一审胜诉20件、败诉73件，胜诉率21%；二审维持原判36件、改判6件，其他2件，胜诉率16.7%，再审维持原判8件，败诉率100%。（参见图表7）

宅基地自主腾退确认合同无效纠纷的民事案件图表 7

结合以上搜索情形，作者对案例进行了梳理分析，总结出以下涉及“腾退”的行政和民事类诉讼的裁判规则。

二、宅基地自主腾退纠纷裁判规则

（一）行政裁判规则

《宅基地自主腾退方案》的制定和实施行为究竟属于村民自治行为，还是属于行政行为，抑或属于行政征收行为，是此类案件的关键定性，也决定了是否属于行政诉讼受案范围，是否被法院判决所支持。对此，

• 最高法判例进行了明确的指向，如果“宅基地腾退方案”是经过村民代表大会表决通过，并由村民委员会根据方案组织实施，由村委会收回该宅基地的制定和实施行为属于村民自治行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。（参见（2018）最高法行申810号判决）

• 但现实中情形远非这么简单，如果宅基地腾退方案制定和实施过程介入了乡镇与区县政府的行为，并且乡镇和区县政府的介入行为对于《宅基地腾退方案》的制定起到了主导、组织和控制的作用（比如上级政府要求该腾退方案必须通过上级政府批准才能生效），土地的整体开发利用也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，即使宅基地腾退表面上通过了村民代表会议表决，表面上看起来属于村民自治行为，但实质上已经突破村民自治范畴，属于政府行政行为，属于行政诉讼受案范围。（参见（2018）最高法行再107号判决）

结论：是否属于政府行政征收行为，取决于政府用地的目的和用途

而对于乡镇或区县政府介入此宅基地自主腾退制定过程的行为是否属于政府行政征收行为，取决于政府用地的目的和用途。

如果是未改变集体土地所有权性质的“村改居”之类项目的宅基地自主腾退，即使政府主导了宅基地自主腾退方案的制定，也不属于政府行政征收行为，基于此由双方所签订的《宅基地安置协议》不违反法律行政法规强制性规定，是合法有效的，因为根据2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等作出的新规定，只要不改变土地所有权性质，地方政府依法具有一定自主管理权。（参见（2019）最高法行申10184号判决）

以上最高法的行政诉讼判例基本上解决了宅基地自主腾退的法律定性问题，把握住法律定性，自然而然就把握住了涉及此类问题的其他纠纷的解决规则。

（二）民事裁判规则

【财产损害赔偿纠纷的民事案件裁判规则】

未经签订《补偿安置协议》以及未发放补偿安置款，腾退人村委会强行拆迁被腾退人房屋，侵犯了被腾退人的财产权，对于房屋内物品的损失按照双方过错程度和被强制拆迁人对物品损失的举证情况酌定腾退人的赔偿额，对于被强制拆迁房屋的补偿价额按照村民大会表决通过的《自主腾退宅基地实施细则》认定，而非按照“国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿”，

• 对于要求恢复房屋原状的诉讼请求事实上已不具备实现的可能性，不予支持。（参见（2019）京02民终15478号、（2019）京01民终39号、（2015）二中民终字第02924号、（2019）京01民终1620号）

•  如果被腾退人要求在民事诉讼中确认强制拆除行为违法，法院会以不属于民事诉讼范围驳回起诉。（参见(2019)京01民终38号）

【侵害集体经济组织成员权益的民事案件裁判规则】

在宅基地自主腾退过程中，村民以《宅基地补偿安置办法》中有关收回宅基地使用权、房屋补偿单价的规定等内容侵犯其财产权、知情权为由，请求判令撤销村委会作出的《宅基地补偿安置办法》，

如《宅基地补偿安置办法》系因旧村改造等村民自治项目，经村民代表大会集体表决通过后，其中关于宅基地腾退补偿款的分配、使用等内容是集体经济组织拥有决策权的内部事项，由此引起的纠纷，属于村民委员会与成员之间的村民自治范围内的问题，不属于人民法院审理民事诉讼的范畴。（参见（2018）京02民终759号、（2018）京02民终173号、 (2017)京0106民初16517号、（2016）京02民终4629号等）

【房屋拆迁补偿安置合同纠纷民事案件裁判规则】

补偿安置合同纠纷是平等民事主体之间关于合同权利义务之间的争议，发生在双方认可合同权利义务的基础之上，如发生合同争议应当适用《民法总则》与《合同法》相关规定进行裁判，

比如：当协议签订后,

• 被腾退人发现实际安置的房屋面积与协议约定的面积不符时，

• 被腾退人对协议认定的房屋拆迁面积有异议要求重新进行测量和确认时，

• 或者被腾退人在签订协议后拒绝按时腾退房屋，

• 协议双方均可根据《腾退安置协议》要求对方按约履行合同以及承担相应违约责任。

但在宅基地自主腾退项目中，如村民对合同约定的权利义务是否符合《宅基地自主腾退安置方案》产生异议，如被腾退对象是否属于被安置对象产生争议，应当属于村民自治范畴，非平等民事主体之间的争议，不属于民事诉讼受案范围。（参见（2018）京02民终8423号判决...）

【确认合同无效纠纷的民事案件裁判规则】

村民与村委会签订的《补偿安置协议书》是双方自愿订立的，是在村民代表大会讨论通过的《宅基地腾退补偿安置方案》的基础上订立的，符合村民自治与重大事项民主决策的原则，至于《宅基地腾退补偿安置方案》是否违反宪法以及《中华人民共和国村民委员会组织法》并非民事审判中所认定的内容，即使存在没有拆迁许可证或者存在评估报告的程序性违法，但并不违反法律、行政法规的强制性规定，《补偿安置协议书》合法有效。(参见（2016）京民申2612号、（2016）京民申2613号 ...)

 结 语

党的十九大之后，2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地作出了新的规定，集体土地领域的管理今后势必更加灵活、多元。希望此文对于读者朋友把握宅基地自主腾退的法律定性有所帮助，更好地指导法律实务工作。

（王允洲/文 作者系北京盛廷律师事务所（实习）律师）