被征地农民当然地享有拒绝交出土地以表达自身对征地行为或补偿行为异议的权利

集体土地已经完成征收、补偿程序，被征地村民对补偿有异议，拒不交出土地。

这时候，土地行政主管部门往往会作出责令交出土地决定。

需要注意的是，就算村民拒不交出土地，

• 土地行政主管部门也不能超越职权直接强制拆除、强制实施清表等，

• 而是应当在作出责令交出土地决定后，申请法院来强制执行这个责令决定。

很多地方政府正是因为缺少“申请法院强制执行”这一步，让征地行为演变成了违法的强拆行为。

而在被征地村民“拒不交出土地”的背后，其实还涉及很多法律问题。

拒绝交出土地相关法律的规定

根据以下法律规定，只有达到“阻挠国家建设征收土地”“已经影响到征收工作的正常进行”的程度，土地管理部门才能责令被征地村民交出土地。

对“拒绝交出土地行为”作了规定的主要是《中华人民共和国土地管理法实施条例》：

第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

对“拒绝交出土地后的执行条件”作了规定的主要是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》：

第十四条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

一、阻挠征地的判断

是否存在阻扰征地的行为，要从行为主体、表现形式、时间阶段三方面进行判断。

①阻挠征地的行为主体：谁在阻挠？

征收农村集体土地，主要涉及两类权利主体：村集体和农民。这两类主体都可能阻挠征地，实践中拒绝交出土地的往往是被征地农民。

而被征地农民也当然地享有拒绝交出土地以表达自身对征地行为或补偿行为异议的权利。

②阻挠征地的表现形式：怎么阻挠？

阻挠征地行为可以有多种形式，都能达到阻碍国家正常建设征用土地的效果。但从上述《土地管理法实施条例》第四十五条规定来看，阻挠的程度要达到：土地管理部门已经责令交出土地了，但被征地农民还是拒不交出土地。

“拒不交出土地”是阻挠征地的一种主要表现形式。

③阻挠征地的时间阶段：何时阻挠？

征地行为一般存在多个阶段或环节，比如省政府作出征地批复、县政府作出征地决定及公告、土地行政主管部门组织实施征地补偿、补偿实施完毕后的土地平整等。

土地平整，是对被征收的土地进行整理，使之达到可以直接开发利用的状态。阻挠征地（拒不交出土地）一般发生在土地平整阶段。

二、拒绝交地的认定

被征地农民是不是在“拒绝交出土地”呢，需要经过认定。

阻挠征地与拒不交出土地紧密联系，阻挠征地是一种状态或态度，拒不交出土地是一种表现手段或方式。拒绝交地主要分为两种：一是口头表示反对土地平整，二是用实际行动阻挠土地平整。

具体如何认定呢？

第一，只要被征地农民拒绝签订补偿协议，那么，无论补偿款是否已经被打到被征地农民的账户里，无论需要平整的土地上是否有附着物，都可以推定被征地农民有拒绝交出土地的意思表示。

第二，被征地农民已经签订补偿协议的情况下，如果土地上有房屋，拆除之前还涉及房屋内的物品清点，可以从被征地农民是否协助与配合，判断是否有拒绝交出土地的行为。

无论如何，征收部门较为规范或完善的做法，还是在实施土地平整之前，向被征地农民进行告知并听取意见，既保障被征地农民的合法权利，也减少相应的争议或诉讼风险。

三、责令交地的决定

面对被征地农民拒不交地的行为，土地管理部门一般会作出责令交出土地的行政决定。这种行政责令行为要满足3个主要条件：

①存在一个违法行为；

②这个行为可以采取措施予以纠正；

③行为人的自我纠正是最经济的执法选择之一。

如果收到这样的行政责令，被责令人有两条路可走：

• 没有异议，就履行责令决定的义务；

• 有异议，可以申请行政复议或提起行政诉讼。

因为行政责令决定具有可执行性，是强制执行的事实根据。在期限内不履行义务也不申请复议或提起诉讼的，行政机关具有强制执行权的，就可以依法强制执行；行政机关不具有强制执行权的，可以依法申请人民法院强制执行。

而责令交出土地的行政决定，就属于行政机关不具有强制执行权的情形——土地行政主管部门不具有强制执行权，所以要申请法院强制执行。

责令交出土地决定作出之后，如果被征地农民申请复议或提起诉讼，征收部门就需要等到行政复议与行政诉讼期限结束之后，才能依法申请执行，往往会经过较长一段时间。这也就是专业拆迁律师向拆迁当事人反复强调要“尽早走法律程序”“及时委托律师介入”的原因。    

四、拒不交地的处理

在征地过程中，被征地农民明确阻挠的，征收部门能做的是按照上文提到的《土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序进行，而不是单方直接粗暴地采取措施强制把土地平整清表、进行建设。而是申请法院强制执行。

被征地农民救济

因为对补偿有异议而不愿意交出土地，该如何进行法律救济呢？

如果集体土地的征收工作，已经到了土地平整阶段，被征地农民还是有阻挠征地、拒不交出土地的意愿的，可以以自身名义依法提起行政诉讼，主张自己的合法权益。

有争议的一点是，被征地农民如果已经签订了补偿协议，还能够提起行政诉讼吗？

• 一种观点认为被征地农民已经签订补偿协议，表明已经对自己的土地权益作了处分，不再享有土地使用权，只能依照补偿协议主张土地补偿权益；

• 另一观点认为被征地农民对被征收的土地享有的权益性质为物权，而补偿协议所处分的权利性质是债权，补偿协议的签订并不导致被征地农民直接丧失土地的物权。而且，保障被征地农民的诉权，可以更充分地维护被征地农民的合法权益。

这两种观点都有其合理的成分，也在司法实践中各自有大量的支持者。实践中一般采取居中做法，无论被征地农民是否签订征地补偿协议，原则上都应当按照立案登记制要求对所提起的行政诉讼予以立案。

已经有最高院的裁判观点是：被征收人如果认为该补偿协议不是自己的真实意思表示而不具有法律效力，应当依法提起相关诉讼予以确认。

撰稿：胡拓颖/审稿：/编辑：马睿一