最高院裁判观点
《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对其提起的诉讼。
《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”
依照上述法律的规定，行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确。
因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，
公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，
可以向人民法院提起行政诉讼。
但是法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。
此既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，
也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。
被征收人提起本案诉讼，诉请确认四川省政府作出的驳回行政复议申请决定违法并予以撤销。该诉请，
既非不服征收土地决定之诉，
亦非针对征收土地决定由复议机关作出的涉及实体处理的复议决定之诉，
而系涉及征收土地决定的行政复议不作为违法之诉，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形，故被征收人可以向人民法院提起行政诉讼。
最高院裁判文书原文
最高人民法院
行政裁定书
（2019）最高法行再81号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）宋久群，女，1953年12月11日出生，汉族，住四川省泸州市龙马潭区。
委托诉讼代理人沈云蓉（系宋久群之女），住四川省泸州市龙马潭区。
再审申请人宋久群因诉四川省人民政府（以下简称“四川省政府”）土地行政征收一案，经四川省成都市中级人民法院于2016年8月11日作出（2016）川01行初546号行政裁定，对宋久群的起诉不予立案。宋久群不服提出上诉，四川省高级人民法院于2017年6月21日作出（2017）川行终205号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。宋久群不服，向本院申请再审。本院于2017年9月26日作出（2017）最高法行申6894号行政裁定，裁定提审本案。提审本案后，本院依法由审判员杨科雄、李智明、李德申组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
宋久群向四川省成都市中级人民法院诉称，四川省政府作出川府土〔2008〕47号《关于泸州市2008年第一批城市建设用地的批复》（以下简称“《批复》”），致使宋久群的土地使用权及房屋被非法征收。宋久群依法申请行政复议，四川省政府以复议申请已超出2年的最长行政复议申请期限为由，驳回了其要求撤销四川省政府2008年5月7日作出的《批复》的行政复议申请。宋久群认为上述《批复》及行政复议决定违法，诉请：1、确认四川省政府作出的驳回行政复议决定书（川府复驳〔2016〕14号）的行政行为违法并予以撤销；2、确认四川省政府作出的川府土《关于泸州市2008年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2008〕47号）的行政行为违法并予以撤销。
四川省成都市中级人民法院一审作出（2016）川01行初546号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼，人民法院不予受理。所诉行政复议决定系最终裁决，所诉四川省政府作出该行政复议决定的行为，以及该行政复议决定所依据的四川省政府征地《批复》行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四川省成都市中级人民法院据此裁定对宋久群的起诉，不予立案。宋久群提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2017）川行终205号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。本案中，宋久群向四川省政府申请复议的事项为四川省政府作出的《批复》，该行为属法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。四川省政府针对该批复而作出的行政复议决定，也属行政终局行为，不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定对宋久群的起诉不予立案，结果并无不当，应予维持。综上，该院裁定驳回上诉，维持原裁定。
宋久群不服，向本院申请再审称，（一）四川省政府就《批复》作出的本案行政复议决定并非行政最终裁决行为，宋久群就其提起的行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）原审法院违反法定程序，超过法定期限审理本案。综上，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
四川省政府答辩称，（一）四川省政府于2015年12月31日受理行政复议申请，2016年2月18日作出〔2016〕14号驳回行政复议决定，并于次日邮寄送达，行政复议程序合法；（二）宋久群提出的复议申请，已经超出了2年的最长复议申请期限，故四川省政府作出的驳回复议申请决定，事实清楚，适用法律正确。
本院经审理认为，结合原审法院的裁定和宋久群申请再审的主张及理由，本案争议焦点为四川省政府作出的川府复驳〔2016〕14号驳回行政复议申请决定，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对其提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”依照上述法律的规定，行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确，因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。但是法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。此既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
在本案中，宋久群对四川省政府作出的《批复》不服，向其申请行政复议，四川省政府以超出2年的最长行政复议申请期限为由作出川府复驳〔2016〕14号驳回行政复议申请决定。宋久群据此提起本案诉讼，诉请确认四川省政府作出的川府复驳〔2016〕14号驳回行政复议申请决定违法并予以撤销。宋久群的上述诉请，既非不服征收土地决定之诉，亦非针对征收土地决定由复议机关作出的涉及实体处理的复议决定之诉，而系涉及征收土地决定的行政复议不作为违法之诉，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形，故宋久群可以向人民法院提起行政诉讼。本案原审法院认为四川省政府作出的川府复驳〔2016〕14号驳回行政复议申请决定属法律规定由行政机关最终裁决的行为，不属于行政诉讼的受案范围，而裁定对宋久群的起诉不予立案，属于适用法律错误，依法应予纠正。
综上，宋久群提起本案诉讼，符合行政诉讼法定受理条件，一、二审裁定不予立案违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：
一、撤销四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初546号行政裁定及四川省高级人民法院（2017）川行终205号行政裁定；
二、本案由四川省成都市中级人民法院立案受理。
审判长 杨科雄
审判员 李智明
审判员 李德申
二〇一八年五月二十九日
法官助理 曹 巍
书记员 谌虹蓉
