集体土地征收过程当中，我们经常会看到行政机关作出的一个决定——责令交出土地决定。在2021年9月1日之前，这个决定系由县级以上人民政府土地行政主管部门作出的，在此之后，新的《土地管理法实施条例》（2021修订）第六十二条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”

从该条规定可以看出，责令交出土地决定是具有强制执行效力的行政法律文书，对其是可以提起行政复议或者行政诉讼的。如果行政相对人没有在法定期限内提起，行政机关即可以申请人民法院强制执行。因此，人民法院对责令交出土地决定的合法性审查是如何进行的，又涉及哪些维度，就是一个非常重要的问题。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条明确规定：县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

可见，最高院对于责令交出土地决定的合法性审查已经作出了较为明确的规定。本文将以河南省各级人民法院为例，就其近年来撤销责令交出土地决定的裁判观点进行筛选和梳理。

【案件一】

原告刘福华所有的房屋在征收范围内属实，但被告商城县国土资源局对涉案土地的征收及补偿安置等行政行为均应依法定程序进行。被告商城县国土资源局在作出责令限期交出土地决定前，作出的《责令交出土地通知书》虽载明了拟作出的行政决定、依据的事实、理由及法律规定，但是没有告知原告刘福华依法应当享有的陈述及申辩权利，所以被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》违反法定程序，应依法予以撤销。

——刘福华与商城县国土资源局、商城县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政判决书（2018）豫1523行初12号

【案件二】

在征地补偿安置过程中被告修武县国土局未在法定期间提交征地补偿安置方案公示证据（庭前提交、庭中出示的是征地告知公示照片，而非征地补偿安置方案公示照片，庭后虽又提交征地补偿安置方案的公示照片，但超过了证据提交的法定期限），并在原告对房屋装修物及附着物等清点评估提出异议，未签字确认补偿数额的情况下，被告修武县国土局便作出了修国责决字[2017]第01号《关于责令城关镇西门村村民范和平拆除房屋交出土地的决定》，且与2017年11月30日再次对原告范和平房屋附着物及装修物等清点统计评估的补偿数额有较大差距，侵害了原告范和平的合法权益，存在程序违法。

根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条、第十条、第十一条之规定，被告修武县国土局在该征地补偿安置过程中未严格按照法定程序进行，被告修武县国土局作出的修国责决字[2017]第01号《关于责令城关镇西门村村民范和平拆除房屋交出土地的决定》存在程序违法，故修武县国土资源局作出的修国责决字[2017]第01号《关于责令城关镇西门村村民范和平拆除房屋交出土地的决定》，应当予以撤销。

——范和平与修武县国土资源局、焦作市国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政判决书（2018）豫0804行初21号

【案件三】

被告商城县国土资源局在法定举证期限内未对其作出的涉案通知进行举证，依法视为其没有证据。涉案通知对原告的实体权利产生影响，但被告商城县国土资源局既没有告知原告依法应当享有的申辩和陈述等权利，也没有告知原告依法应当享有的申请复议、提起诉讼等权利。故被告商城县国土资源局对原告黄乃庆作出的涉案通知主要证据不足且违反法定程序，应当依法予以撤销。

——黄乃庆与商城县国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政判决书（2018）豫1523行初43号

【案件四】

本院认为，市自然资源规划局对任文来作出的责令交出土地通知书，通知任文来5日内自行撤离已征收的国有土地，10日内自行拆除在已征收国有土地上的建筑物、构筑物及如不自行撤离和拆除，将申请人民法院强制拆除，该内容与任文来的切实利益密切相关，实际影响也较大，直接对任文来设定了不利的义务，因此市自然资源规划局作出该决定前应当听取任文来的陈述和申辩意见，而市自然资源规划局未听取任文来的陈述和申辩意见作出的责令交出土地通知书，违反了行政法的正当程序原则，其行政行为程序违法，应予撤销。

——任文来与平顶山市自然资源和规划局一审行政判决书（2019）豫0411行初47号

【案件五】

行政机关在作出行政行为时，应当依法进行，其作出的行政行为应当认定事实清楚、准确，符合法定程序。本案中，被告作出的北国土责交[2017]1号《责令交出土地通知书》载明“彰东办事处、小营村村委会工作人员关于你处位于人民大道东段路南小营村集体土地上的房屋安置补偿问题多次与你进行沟通，目前你仍未腾空房屋交出土地。…现责令你在七日内交出土地。”该通知书当中责令原告交出的“位于人民大道东段路南”的土地上的房屋已于2015年3月被拆除，土地已被收回，原告已不实际占有、使用该块土地。因此，被告作出的本案行政行为主要证据不足，认定事实错误。如果被告认为作出的法律文书存在笔误，应当遵循程序正当原则，对存在的笔误依法予以更正。被告辩称其在催告通知书中予以了更正，本院不能认同。催告通知书是行政机关对作出的行政决定，当事人未依法履行，行政机关依照法定程序督促当事人履行行政决定的法律文书，其并不具有更正行政决定的法律效力。故，被告的辩称理由不能成立。

——岳秀民与安阳市北关区国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政判决书（2018）豫0506行初106号

【案件六】

本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。可见，责令交出土地应当具备两个前提，即“违反土地管理法律、法规规定”和“阻挠国家建设征收土地”，本案中，被告未能提供证据证明原告曾建钢存在符合上述两种条件的情形，故其做出的[2016]008-4号责令拆除房屋交出土地的决定书显系事实不清，主要证据不足，应予撤销。

——曾建钢与洛阳市洛龙区国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政判决书（2016）豫0303行初221号

【案件七】

本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准;（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。上述规定既是申请人民法院执行的条件，也是责令交出土地决定得以做出的前置性条件。市、县人民政府代表国家实施土地征收时，有确保被征收人取得公平合理补偿的义务。“先补偿、后搬迁”是征收的基本原则，在被上诉人周丽琴尚未就涉案土地上所建房屋获得补偿安置的情况下，上诉人许昌市自然资源和规划局建安区分局作出涉案《责令交出土地决定书》时的前置条件并不具备。上诉人在条件不具备的情况下即做出《责令交出土地决定书》，程序明显不当。

——许昌市自然资源和规划局建安区分局、周丽琴资源行政管理：其他（资源）二审行政判决书（2019）豫10行终103号

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