【裁判要点】

为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，在当事人已经提出明确的赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，判决当事人另行通过征收补偿程序解决。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2017）最高法行再97号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）段某1。委托代理人段某2，段某1之子。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）段某2。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市华新开发区华新大道16号街区。法定代表人郑某某，市长。委托代理人肖某某、刘某某，该府法制办工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）衡阳市石鼓区人民政府。住所地：湖南省衡阳市石鼓区石鼓路66号。法定代表人刘某某，区长。委托代理人何某某，该府工作人员。委托代理人肖某某，湖南居安律师事务所律师。

原审第三人衡阳市石鼓区城管执法局。住所地：湖南省衡阳市石鼓区下横街24号。法定代表人曾某，局长。

再审申请人段某1、段某2因诉被申请人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）行政复议决定、衡阳市石鼓区人民政府（以下简称石鼓区政府）及原审第三人衡阳市石鼓区城管执法局（以下简称城管执法局）强制拆除行为及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月20日作出的（2016）湘行终674号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月1日立案，并于2017年9月28日作出（2017）最高法行申5767号行政裁定，提审本案。2017年12月11日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案。案件现已审理终结。

衡阳市中级人民法院经审理查明，1994年11月29日，衡阳县国土资源局颁发《衡阳县城乡个人建房用地许可证》，批准段某1在茅茶亭村××组集体土地上的住房用地195平方米，其中改建88平方米，扩建107平方米。段某1在该土地上建有二层住房，建筑面积共390平方米。2010年至2012年，段某1、段某2未经任何报批手续，又自行在该房旁建房430平方米。2015年6月17日，衡阳市石鼓区控规拆违大队（以下简称石鼓区拆违大队）向段某1、段某2作出石控违字0000151号《违章通知书》。段某1、段某2不服该通知书，申请行政复议。2015年9月11日，石鼓区政府作出石府复决字（2015）10号行政复议决定，撤销石鼓区拆违大队作出的《违章通知书》。2015年7月10日及13日，衡阳市城乡规划局分别向段某1、段某2送达《行政处罚听证告知书》《行政处罚事先告知书》，限段某1、段某2在15日内自行拆除430平方米违章建筑。同年7月14日，段某1、段某2向衡阳市城乡规划局提交听证申请，衡阳市城乡规划局于7月24日就段某1、段某2的违章建筑举行听证会，段某1委托子女段某2、段某某参加听证会。2015年7月25日，石鼓区政府组织对段某1的390平方米二层房屋及段某1、段某2430平方米建筑予以拆除。石鼓区城管执法局与石鼓区拆违大队系二块牌子，一套人马。根据段某1、段某2提供的强制拆除房屋照片显示，实施强制拆除段某1、段某2房屋的人员均穿着城管人员制服或公安人员制服。

段某1、段某2对强拆行为不服，申请行政复议。2015年9月30日，衡阳市政府作出衡府复决字（2015）60号行政复议决定（以下简称60号复议决定），确认石鼓区政府拆除段某1合法建设的310平方米房屋的行政行为违法，责令依法予以赔偿；维持石鼓区政府拆除段某1、段某2违法建设的430余平方米房屋的行政行为。2015年10月20日，段某1、段某2提起行政诉讼，请求撤销衡阳市政府作出的60号复议决定，确认石鼓区政府强制拆除其740平方米合法房屋的行政行为违法并赔偿因违法强制拆除行为造成的经济损失1880140.9元。

衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第230号行政判决认为，石鼓区政府辩称其不是案涉房屋被强制拆除的行为人，根据段某1、段某2提供的强制拆除现场照片分析，对案涉房屋实施强制拆除行为的人员均穿着城管人员制服或公安人员制服，石鼓区城管执法局及衡阳市公安局石鼓区分局均系石鼓区政府的组成部门，城管执法局无权调动公安人员，而石鼓区政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条具有责成其所属部门采取强制措施的职责，且60号复议决定中明确载明石鼓区政府为答复人，答复称答复人拆除申请人的房屋行为有据、合法，应视为石鼓区政府对其实施强拆案涉房屋的自认。段某1经批准的建房占地面积为195平方米，其在该土地上建房二层。石鼓区政府在拆除该房前，未对面积进行测量，60号复议决定在认定事实时，认定段某1、段某2的被拆房屋总面积739.38平方米，合法建筑面积为约310平方米，多出430余平方米系近两年抢建的违法建筑，该认定房屋总面积明显与认定的合法建筑面积与违章建筑面积不符，属于认定事实不清。鉴于石鼓区政府在强拆前未对段某1的房屋面积进行测量，结合段某1房屋为二层的事实，确认段某1经批准建设的房屋建筑面积为390平方米（195平方米×2）。段某1、段某2不能证明其兴建的430平方米房屋经过有关部门批准和依法办理相关手续，故衡阳市城乡规划局对段某1、段某2擅自兴建的430平方米房屋为违法建设，具有查处职责。

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。衡阳市城乡规划局针对段某1、段某2的违法建筑，作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚事先告知书》，但在举行听证后，并未作出行政处罚决定，故段某1、段某2所建违章建筑尚不具备《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的强制拆除条件。石鼓区政府于2015年7月25日对段某1、段某2所建的违法建筑进行强制拆除，既未进行公告，也未向段某1、段某2告知陈述、申辩及诉讼权利，程序违法；段某1所建房屋390平方米拥有合法所有权，受《中华人民共和国物权法》保护，石鼓区政府未经法定程序，将该部分房屋与段某1、段某2的违章建筑一并拆除，违反法律规定。

段某1、段某2请求确认石鼓区政府对其房屋进行强拆的行为违法，具有事实及法律依据。衡阳市政府作出的60号复议决定，确认石鼓区政府强制拆除段某1、段某2的430平方米房屋依据充分，行为正当缺乏法律依据，应予纠正。鉴于段某1被拆除的390平方米涉案房屋为合法建筑，且该房已无法恢复原状，应当由石鼓区政府按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定，对段某1予以赔偿；对于段某1、段某2的违章建筑，也应按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定进行处理。综上所述，衡阳市政府作出的60号复议决定，认定事实不清，适用法律及处理错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：1.撤销衡阳市政府2015年9月30日作出的60号复议决定；2.确认石鼓区政府对段某1所有的390平方米房屋及段某1、段某2430平方米违法建设房屋予以强制拆除的行为程序违法；3.由石鼓区政府按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定，对强制拆除段某1、段某2涉案房屋的相关财产及安置补偿作出行政行为。

段某1、段某2不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院对一审法院认定的事实予以确认，并查明：段某1、段某2和石鼓区政府均认可被拆房屋总面积739.38平方米。湖南省高级人民法院（2016）湘行终674号行政判决认为，石鼓区政府在拆除房屋前，未对面积进行测量，一审确认段某1经批准建设的房屋建筑面积为390m2（195m2×2）是正确的。一审判决第二项确认区政府对段某1所有的390m2房屋及段某1、段某2430m2违法建设房屋予以强制拆除的行为程序违法中的430m2是针对石鼓区政府认定的面积。衡阳市政府作出60号复议决定，确认石鼓区政府强制拆除段某1、段某2的430m2房屋依据充分，行为正当缺乏法律依据，应予纠正。段某1、段某2请求确认石鼓区政府对其房屋进行强拆的行为违法，具有事实及法律依据。一审对段某1被拆除的房屋已经责令石鼓区政府按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定作出行政行为，但一审未明确合理期限不妥。石鼓区政府应在合理期限内对强制拆除段某1、段某2涉案房屋的相关财产及安置补偿作出行政行为。至于段某1、段某2提出的赔偿损失问题，一审在判决的第三项已明确对强拆段某1、段某2的涉案房屋的相关财产应予赔偿，一审判决认定事实基本清楚，虽然在表述上存在瑕疵，但实体处理正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

段某1、段某2申请再审称：1.衡阳市城乡规划局未依职权认定段某1、段某2的房屋为违法建筑，一审直接认定涉案430平方米房屋为违法建筑超越职权，二审未发回重审或者改判属于法律适用错误。2.二审遗漏对段某1、段某2进行赔偿的上诉请求。请求撤销二审判决，发回重审或查明事实后予以改判。

衡阳市政府答辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确；二审已对段某1、段某2全部上诉请求作出判决。请求依法驳回段某1、段某2的再审申请。

石鼓区政府答辩称：1.一、二审判决结合案件事实依法就段某1、段某2名下430平方米的房屋性质作出认定法律适用正确。2.二审已对段某1、段某2全部上诉请求作出判决。3.段某1、段某2的房屋已严重妨碍衡阳市重点市政工程建设。请求依法驳回段某1、段某2的再审申请。城管执法局未提交书面陈述意见。

本院经审查对二审认定的事实予以确认。

本院认为，

本案中，案涉房屋系在征收拆迁范围内，在案涉房屋被强制拆除后，原有的补偿问题依法可以通过赔偿解决，法院应该直接进行实体审理并就赔偿问题作出判决。段某1、段某2的第三项诉讼请求是请求石鼓区政府赔偿因违法拆除行为造成的经济损失，系一并提起的赔偿请求，人民法院已予受理，应当依法对赔偿请求进行审理和裁判。石鼓区政府违法强制拆除段某1的390平方米房屋及段某1、段某2的430平方米违法建设，应当依法予以赔偿。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，在当事人已经提出明确的赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，判决当事人另行通过征收补偿程序解决。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。本案中，一、二审虽判决责令石鼓区政府予以安置补偿，但是在本院再审审查阶段经过询问查明，从二审判决作出至今，石鼓区政府未就补偿问题作出任何补救措施或者行政行为。一、二审判决未对段某1、段某2提出的赔偿请求进行审理、作出判决，适用法律错误，裁判方式不当，应予纠正。

综上，段某1、段某2的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：

一、维持衡阳市中级人民法院2016年4月13日作出的（2015）衡中法行初字第230号行政判决的第一、二项，即撤销衡阳市政府2015年9月30日作出的60号复议决定，确认石鼓区政府对段某1所有的390平方米房屋及段某1、段某2430平方米违法建设房屋予以强制拆除的行为程序违法。

二、撤销衡阳市中级人民法院2016年4月13日作出的（2015）衡中法行初字第230号行政判决的第三项，即由石鼓区政府按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定，对强制拆除段某1、段某2涉案房屋的相关财产及安置补偿作出行政行为。

三、撤销湖南高级人民法院2017年2月20日作出的（2016）湘行终674号行政判决。

四、赔偿部分发回衡阳市中级人民法院重新审理。

审判长：熊某某　

审判员：曹某　

审判员：龚某

法官助理：牛某某　

书记员：余某

二〇一七年十二月二十八日

【盛廷律师解读与维权建议】

本案的核心裁判规则是：行政机关违法强拆房屋后，当事人可以直接在确认违法的同一诉讼中一并请求行政赔偿，法院应当直接审理并作出赔偿判决，赔偿标准不得低于合法征收的补偿标准。这一裁判规则有效避免了行政机关在违法强拆被确认后，对补偿问题不予处理、拖延处理，导致当事人陷入确认违法后还要另行启动补偿程序的循环诉累。

如果您遇到类似情况，请注意：

第一，房屋被违法强拆后，可以在确认强拆违法的诉讼中一并提出赔偿请求，无需另案启动补偿程序；

第二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，行政赔偿的诉讼时效为2年，自知道或者应当知道权利被侵害之日起计算，不要错过法定时效；第三，如果行政机关在强拆被确认违法后拖延不处理补偿问题，可以直接向法院起诉要求行政赔偿，法院有权参照征收补偿方案直接判决赔偿数额。

【常见问题解答】

（一）违法强拆后，赔偿标准比补偿标准高还是低？

赔偿标准至少不低于补偿标准。根据最高法裁判规则，行政机关违法强拆房屋的，法院判令赔偿时的标准至少不应低于合法征收的补偿标准，充分保障被征收人的合法权益。

（二）确认强拆违法后，行政机关拖延不处理补偿怎么办？

可以直接向法院提起行政赔偿诉讼。根据本案裁判规则，法院应当直接审理并判决赔偿，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，徒增当事人诉累。当事人无需等待行政机关先行处理，可直接通过司法途径解决。

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