实际案例

内蒙古农民张某在国家第一轮土地承包时与村委会签订了农村土地承包合同，期限至2000年到期，承包土地39亩多。1992年张某全家进城打工，户口仍留在村里，土地交给他人代耕两年，1995年村委会将土地收回对外发包。1997年国家开始第二轮土地承包肘，张某因为信息不畅，没有回村参加，致使张某失去了签订第二轮土地承包合同的机会。事后，张某回村要求承包土地，一直未果，致使现在无地耕种。

一、农村土地承包的变迁

案例里体现出来的农村土地承包的历史变迁及遗留问题，并非个例。这就要求我们先要来了解一下中国农村土地承包的过往。

• 我国农村土地承包起始于1978年安徽凤阳县小岗村的包产到户，到1984年的中央一号文件提出“土地承包期一般应在十五年以上”时，全国已普遍实现了第一轮承包，

  
  

• 土地承包的第二轮开始于1997年，承包期30年，这就是案例中张某失去承包土地机会的那一轮。

  
  

• 2017年，十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为第三轮承包定下了基调。

在这个过程中，由于城乡发展的不均衡，部分村民开始迁往城镇生活，有的开始长期不在农村生活，甚至部分农民放弃了农业户口，转向了城镇。这中间，就引发了很多的类似于案例中张某的土地纠纷和困惑。基于以上，我们不禁要问：“农民进城到底还能不能继续承包土地呢？”

二、法律对农民的保护

随着土地纠纷日益增多，2002年，国家正式出台了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法），后又在2009年和2018年两次进行了修订。

在2018年修订后的《土地承包法》第二十七条中规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权…..” 。

从以上条款，我们可以看到，国家对进城农民承包土地的合法权益是持保护态度的。虽然，农民进城，带来了本人耕种耕地的困难，但是国家并没有强制剥夺进城农民的土地承包经营权，而是要求在承包期内，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转，这里一个“引导”、一个“自愿”，还给进城农民提供了三种选择方案，充分说明了国家立法时对契约精神及维护弱势群体合法权益的考量，也充分说明了国家立法的实际性。

除了国家法律作了规定，一些地方也根据《土地承包法》制定了相应的实施办法，其中，张某所在的内蒙古在2009年出台的《内蒙古自治区实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法》中第九条规定了：“承包期内，嘎查村集体经济组织应当为本嘎查村集体经济组织的下列人员保留土地承包经营权:(一)承包方全家迁入小城镇落户，不愿放弃土地承包经营权的; ……”。

三、权利不能滥用

国家赋予了进城农民保有自己承包土地的经营权，进城农民也不能滥用这一权利。不放弃对土地的承包，又不去耕种，也不流转，对于这种极端情况，国家在《中华人民共和国土地管理法》第三十七条中规定了：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；……承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”。

因此，进城农民，应该依据法律，合法争取自己对土地承包经营的权利，切不可滥用这份权利。

四、关于预留机动地

中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）第六十七条规定：本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。

以上充分说明国家立法时“让土地尽其用、使耕者有其田”的宗旨，也给维权农民们提了个醒，预留机动地，不是“不动地”，通过与村委会协商，合法维权，预留机动地也可以变为农民承包的土地。像张某错过了第二次承包，可以回村和村委会协商，要求从村预留机动地里分出土地由其承包或是以其他流转方式取得耕种的土地。

PS.所有的前提是，以耕种为目的，而不仅仅只是为了占有土地。