在集体土地征收和房屋拆迁工作中，时常会伴随着村委会的身影，从发布征收通知到制定安置补偿方案，甚至直接强制拆除被征收房屋，村委会身影无处不在。特别是在强拆中，如征收主体拒不承认实施了强制拆除行为，而村委会又主动承认是自己拆除时，一些法院会在村民起诉征收主体时不予立案，将案件转化为村民委员会与村民之间的民事争议，导致强拆赔偿问题陷入僵局。

2019年12月25日，最高人民法院的一份判决（（2019）最高法行申3784号）对这一僵局做出了改变。该判决认为：“征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。”

案情概要

因某市道路建设，贾某房屋在征收范围之内，需要拆除。其所在村的村民代表大会制定了拆迁补偿安置方案，村委会通知其因逾期未签订拆迁协议，限期2日内自行拆除，否则将依法强制拆除。在此期间，贾某房屋被强行拆除，拆除现场有其所在开发区管理委员会、镇政府工作人员。贾某将该开发区管理委员会、镇政府诉至法院，请求确认强制拆除行为违法。

一、二审法院认为，贾某提供照片只能证明开发区管委会及镇政府相关工作人员在场，不能证明拆除行为是开发区管委会和镇政府所为，且村委会承认是其实施了拆除行为，故一、二审法院分别裁定驳回了贾某的起诉和上诉。

贾某不服，向最高人民法院申请再审。

最高院再审认为

道路建设用地应根据土地性质不同，分别依照《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，责任之所在，并不宜假借村民自治形式进行。

即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可在《村民委员会组织法》规定的权限内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但不得与宪法、法律和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。

申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律框架内，基于“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定的前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事宜，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但未经协商一致情况下，村民委员会等自治组织即单方面强制拆除等方式则涉嫌违法。《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制拆除合法房屋的步骤、程序和方式具有明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制拆迁和强制拆除。

对贾某房屋的拆除，不宜认定系村委会自主实施，而应认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为村委会实施，但村委会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。

由此，这一案件表明了村委会在征收中不具有强制拆除权，其强制拆除被征收人房屋的，应认定系征收职权主体与村委会共同联络实施行为。

此前已有相关判例

其实，早在两年前，最高院通过判决形式表达过类似的观点。

最高人民法院（2017）最高法行再102号行政裁定书认为：

1. 不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。

2. 政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，因而行政机关等征收主体如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为强制拆除主体，并承担相应赔偿责任。

从以上两个案例，可以看出不论系集体土地还是国有土地上房屋征收都系公权力职权范畴，民事主体及基层群众自治组织无权染指，如村委会等基层自治组织等私权主体拆除的，宜认定为行政主体之手的延伸，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为。

撰稿人：付顺托

审稿人：尚晓娟、岳纲举

编辑：彭丽颖