与土地征收、房屋拆迁领域因案件多发而成为社会热点相比；同样剥夺或限制私有财产权的，土地使用权收回制度则未得到同样的关注。
今天，我们来了解一下国有土地使用权的收回。
司法实践对有关收回国有土地使用权案件的审理观点
一、政府收回国有土地使用权，亦需遵守正当法律程序。
1、海南恒通置业开发有限公司与海南省人民政府、海南省人民政府有偿收回国有土地使用权行政处理与行政复议一案，最高人民法院作出（2020）最高法行再100号再审行政裁定书。
其中认为，本案中，万宁市政府依法启动收回案涉国有土地使用权程序，并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿，既有利于青皮林的自然保护，也有利于保护恒通公司合法权益。
但万宁市政府在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求；
补偿所依据的《审核报告》既未正式形成又未及时送达并听取恒通公司意见，万宁市政府即迳行作出收地和补偿的决定，有违程序正当原则。
2、辽宁省沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）因与沈阳百宏实业有限公司（以下简称百宏公司）收回国有土地使用权一案，最高人民法院作出（2018）最高法行申8737号再审审查与审判监督行政裁定书。
其中认为，本案中，沈阳市政府未提交证据证明收回涉案土地属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的可以收回国有土地使用权的情形，且根据国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
沈阳市政府在作出被诉收地决定之前，未通知百宏公司，未听取百宏公司的陈述和申辩意见，违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则。
二、国家可以依法收回国有土地使用权，但必须对被征收人给予及时公平补偿。
1、海南恒通置业开发有限公司与海南省人民政府、海南省人民政府有偿收回国有土地使用权行政处理与行政复议一案，最高人民法院作出（2020）最高法行再100号再审行政裁定书。
其中认为：
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；
《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时，自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函（2018）1903号
《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。
由此可见，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，
而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，
参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，
并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。
但万宁市国土局委托中天运会计师事务所作出《审核报告》，系采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，既非专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的客观合理评估，也未参考案涉土地类似房地产的市场价格，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定精神。
2、山西省安业集团有限公司（以下简称安业公司）诉山西省太原市人民政府（以下简称太原市政府）收回国有土地使用权决定一案，最高人民法院作出（2016）最高法行再80号再审行政判决书，其中认为，有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。
征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。
国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。
对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。
对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。
因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。
本案中，因实施道路建设改造工程的需要，太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。
在本案中，太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神……
今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。
3、定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证一案，最高人民法院作出（2012）行提字第26号行政判决书。
其中认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。县政府根据省政府批准的总体规划要求为建设县政府办公楼需要使用涉案土地，收回城东公司的土地使用权，应当依法给予“适当补偿”。
所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。
县政府按土地原成本价予以补偿于法无据。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，涉案土地使用权自收地决定生效之日已经发生物权转移的效力。考虑到涉案土地登记资料中“土地用途”栏系空白，结合当地土地交易市场情况，对涉案土地以使用年限最长、市场价值最高的“住宅用地”用途进行评估，有利于维护行政相对人的合法权益。
鉴于县政府收回土地使用权行为违法，补偿价格明显不公，且收地决定作出后涉案土地升值较大，而当事人因不能以转让土地使用权方式及时偿还银行贷款，存在贷款利息损失，县政府在支付补偿款的同时，还应当支付自决定收回土地使用权之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息。
相关法律规定
《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》
第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
第八十一条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
《中华人民共和国城市房地产管理法（2019修正）》
第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
《闲置土地处置办法（2012修订）》
第十二条第四项规定了因本办法第八条规定情形（因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的）造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以协议有偿收回国有建设用地使用权。
第十四条第二项规定了除本办法第八条规定情形外，闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。
《中华人民共和国物权法》（将被《中华人民共和国民法典》废止）
第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条（征收）的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
撰稿|杨玉翠
审稿|侯兢峯
编辑|马睿一
