最高法公布耕地保护典型行政案例，这六个法律提醒很值得注意
12月14日，最高人民法院公布8起耕地保护典型行政案例，该批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、行政机关未取得审批手续强占农民承包地的赔偿方式、基本农田的特殊保护等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释。其中6个案例是我们经常遇到的，也是六种常见认识误区，我们对其加以解读。
一、永久基本农田严格用途管制
案例：孙某诉西安市国土资源局土地行政处罚案
基本案情
孙某在未取得相关行政主管部门批准的情况下在其租赁同村村民承包地上建设钢构大棚及其辅助设施，占用基本农田保护区范围土地3.96亩，用于苗木花卉种植。西安市国土局认定：孙某行为属于土地违法行为，要求其15日内自行拆除非法占用土地上新建钢构大棚及其他设施，恢复土地原状，并处罚款76560元。孙某不服，诉至法院，请求撤销该处罚决定第一项处罚内容。
法院判决
法院认为，孙某未经批准在租赁的集体所有的土地上建设钢构大棚及其他设施，不合法，且孙某建设钢构大棚及其他设施占用土地的性质为基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条第二款规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。西安市国土局作出的土地行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。遂判决驳回孙某的诉讼请求。
法律提醒
土地管理法和《基本农田保护条例》明确规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但实践中，利用基本农田发展非粮产业的现象在一些地方普遍存在，耕地“非粮化”问题突出。永久基本农田有着严格的用途限制，任何将永久基本农田非农化、非粮化的行为都是违法行为。
二、未批先征、先占违法
案例：杨某1等人诉淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会违法占地及行政赔偿案
基本案情
杨某1以家庭承包的方式承包了淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会集体土地10.06亩（含7.51亩和2.55亩两个地块），并依法取得农村土地承包经营权证。2016年9月30日，杨某1将其承包的土地租赁给杨某4耕种，租赁期限为3年。2018年7月20日，淇县人民政府委托朝歌街道办事处、南杨庄村委会将杨某4耕种土地上的庄稼予以清除，其中证载土地面积7.51亩。杨某1等人请求确认被告强制清除原告承包地上庄稼及强制占有原告承包地的行为违法，责令被告返还涉案土地；偿原告各项经济损失101000元，并采取相应的补救措施。
裁判结果
法院最终判决：一，确认淇县人民政府2018年7月20日强制清除原告7.51亩承包地上庄稼及强制占用该土地的行为违法；二、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告财产损失21028元；三、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内将7.51亩承包地恢复至能够耕种的状态并返还给原告。
法律提醒
行政机关未取得审批手续强制占用农民承包地并清除地上农作物，是严重侵犯农民土地承包经营权的行为。根据相关法律规定，国家基于公共利益需要，可以对集体土地实施征收，但必须遵循严格的土地征收与补偿程序。实践中，部分行政机关为加快工作进度，在没有合法征地手续的情况下强行摧毁农民耕地上的农作物，属于违法行为。
三、在基本农田保护区内修建养殖用房也要经审批
案例：袁某某诉贵州省仁怀市综合执法局撤销行政处罚案
基本案情
袁某某未经批准，擅自在仁怀市九仓镇白果寺村占用基本农田修建房屋进行黑豚养殖。2016年12月19日，九仓镇村镇建设服务中心向袁某某发送《违章建筑停建通知书》，要求袁某某立即停止修建，袁某某拒绝签收。在2017年2月到2018年4月期间，相关部门先后做出《违章建筑责令整改通知书》《调查询问通知书》《行政处罚事先告知书》等，袁某某要么拒签，要么不予理会。2018年5月7日，仁怀市综合行政执法局向袁某某发放《行政处罚事先告知书》，并告知其有提出听证的权利。但袁某某没有履行告知书的内容，亦未申请听证。5月14日，仁怀市综合行政执法局对袁某某作出行政处罚。袁某某不服提起本案诉讼，请求撤销被诉处罚决定书。
裁判结果
法院认为，袁某某修建房屋占用基本农田，破坏基本农田种植条件，且未获得相关职能部门的审批，违反了法律法规的规定，仁怀市综合执法局作为适格的执法主体，有权对行政相对人的违法行为作出调查处理，在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。遂判决驳回袁某某的诉讼请求。
法律提醒
与普通农业用地不同，基本农田是国家重点保护的耕地种类，未经批准，在基本农田保护区内修建属于农业设施的养殖用房同样是违反《基本农田保护条例》规定的行为。
四、违法行为有连续状态的，行政处罚追诉时效从行为终了之日起计算
案例：沈某某诉贵州省黄平县自然资源局撤销行政处罚案
基本案情
沈某某未经批准于2013年9月擅自占用耕地修建房屋用于经营农家乐。2019年8月5日，黄平县自然资源局对沈某某涉嫌违法占地建房进行立案调查， 在作出《行政处罚告知书》并听证后，黄平县自然资源局于8月23日作出《行政处罚决定书》，责令沈某某退还非法占地，限期拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状，并送达沈某某。沈某某不服，提起诉讼。沈某某诉称，其对涉案建筑物管理使用已长达6年之久，自然资源局在此期间从未对其下达任何处罚决定书，现今的处罚决定已经超过行政处罚追诉时效。
裁判结果
法院认为，沈某某未经批准非法占用其承包的耕地修建房屋用于经营农家乐，黄平县自然资源局处罚结果符合法律规定，程序合法。关于建房行为已经超过行政处罚法规定的追诉时效问题，黄平县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时，沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态，黄平县自然资源局作出行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。最终，法院判决驳回沈某某的诉讼请求。
法律提醒
《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”实践中，有当事人误以为行政处罚追诉时效以行为开始之日起算，认为违法行为持续两年即超过追诉时效，不会被处罚。本案明确了《行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定的内涵。
五、是否违法用地，看用地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等
案例：如皋市峰安纺织品有限公司诉江苏省如皋市自然资源局行政处罚案
基本案情
2017年3月，峰安公司法定代表人张某某占用集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工，该厂房占用的土地828.7平方米均不符合镇土地利用总体规划。原如皋国土局在巡查中发现了峰安公司的违法情形，2018年5月2日，作出行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地，限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款。峰安公司不服，提起诉讼。峰安公司诉称其所利用的土地是具有土地承包经营权范围内的土地及荒废土地，并非非法占用集体土地。
裁判结果
法院认为，峰安公司占用集体土地建造厂房，属于未经批准擅自占用的违法事实清楚。虽然峰安公司提交了与杨某某等人签订的土地租用合同，以证明其用地系从他人处有偿租用而来。但是，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。遂判决驳回上诉，维持原判。
法律提醒
本案明确了违法占地行为的认定，并非仅以当事人是否拥有合法的土地流转手续为准，而是要结合当事人使用土地是否依法办理批准手续、是否改变土地的农业用途等因素。本案中，峰安公司虽主张其享有涉案土地的土地承包经营权，但其所占用土地为耕地及耕地以外的其他农用地，土地承包经营权人应按照土地的用途依法、依规使用土地，而不得擅自改变土地的农业用途。
六、对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行
案例：陈某某诉洋浦经济开发区管理委员会城乡建设行政强制案
基本案情
陈某某在看塘村擅自建设猪舍。2018年10月8日，洋浦管委会作出《限期拆除告知书》，认定陈某某未经洋浦规划建设行政主管部门批准，在没有取得乡村建设规划许可证的情况下，在看塘村擅自建设构筑物，拟作出限期拆除该构筑物决定，并告知陈某某享有陈述及申辩、申请举行听证的权利，于当天向陈某某留置送达。其后，洋浦管委会相继作出《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制执行决定书》《强制拆除公告》《限期搬离通知书》并于2019年1月31日组织拆除陈某某的猪舍。陈某某不服《强制执行决定书》，遂成本诉。
裁判结果
法院认为，对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行，对乡、村庄规划区内违反规划所建的建筑或设施由行政机关自行查处。本案中，涉案养殖设施用地为设施农业用地，陈某某未履行用地审批手续使用涉案养殖设施用地属于非法占地行为，故对在该地上所建的涉案养殖设施的拆除，应根据《土地管理法》第八十三条的规定，由洋浦管委会申请人民法院强制执行，而不能适用《城乡规划法》第六十五条的规定由洋浦管委会自行决定强制拆除。综上，洋浦管委会作出的强制执行决定书，适用法律和处理结果均为错误，依法应予撤销，但由于涉案养殖设施已被强制拆除，该决定书实质上已无可撤销的内容，故依法应确认为违法。
法律提醒
根据相关法律规定，乡、村庄规划区内的建筑物违反城乡规划法的，可由乡、镇人民政府依法强制拆除，规划区外的建筑物违反土地管理法规定的，应当由行政机关申请人民法院强制拆除。所以，在查处违法建筑的过程中，行政机关需要对违法建筑物的性质进行调查，而不能笼统地适用城乡规划法予以简单处理。
