2002年3月，周某某与村委会签订了《土地承包协议》后，在其承包的设施农用地上建了一个养猪场用于生猪养殖。2018年5月，镇政府以未依法取得乡村建设规划许可证为由对其进行处罚，要求周某某限期拆除其养猪场。那么镇政府的处罚理由是否能够成立呢？

首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

本案中，涉案建筑所在土地类别用途为农用地、非建设用地，且实际用途为养殖，镇政府应根据该土地类别用途履行相应的调查核实义务。涉案建筑依法本就无法取得规划许可证，镇政府并未充分考量这一事实，亦未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，仅以涉案建筑未取得规划许可为由，认定涉案建筑为违法建设并强制拆除，显属认定事实不清、证据不足。

其次，周某某对涉案建筑存在值得保护的信赖利益。

参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，以下简称155号文）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。

本案中，如某庄镇政府所主张，本案在案证据无法证明涉案建筑依照上述规定按照设施农用地履行了审批或备案手续。但根据本院审查之事实，涉案养猪场曾在2011年前后存在改扩建行为，该改扩建项目经过了发改部门的立项，环保、国土部门均曾出具意见同意，规划部门未持异议，镇政府亦同意并在规划平面图上加盖了印章。

周某某作为行政相对人实施了改扩建行为，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。

参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，周某某对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护，镇政府直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除，明显不当。

最后，镇政府应当关注到涉案建筑补办手续的必要性。

本案中，周某某一直将涉案建筑实际用于养殖，该案并无证据证明其改变了该块土地从事或服务于农业生产的农业用途。因此基于比例原则之考量、并参考涉案建筑改扩建时仍有效的155号文有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的规范精神，镇政府在强拆涉案建筑之前，应充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性。且镇政府又存在曾同意涉案建筑改扩建项目、并在规划平面图上加盖印章的行为，故更不宜直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除。

综上可以看出，设施农业用地上建设的查处与认定不同于一般违法建设查处案件，设施农业用地管理体系具有特殊性，属农用地，非建设用地范畴，所建地上畜禽舍、排污设施无需也无法取得建设规划许可，行政机关仅以设施农用地上建设未取得建设规划许可为由一概认定其属于违法建设，属法律适用错误。

同时，行政相对人虽未取得规范的设施农用地备案手续，但其建设行为曾经过国土部门、乡镇政府等主管机关审批，行政相对人对行政机关认可地上建设合法性存在值得保护的信赖利益，人民法院在审理时应对上述因素予以充分考量，以切实保障行政相对人的合法权益。

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