江苏省南京市中级人民法院
行政判决书
(2014)宁行初字第59号
原告何xx,男,汉族,1943年1月8日出生。
委托代理人李xx,北京市盛廷律师事务所律师。
被告南京市溧水区人民政府,住所地南京市溧水区永阳镇大东门街68号。
法定代表人谢x,南京市溧水区人民政府区长。
委托代理人杨x,溧水区人民政府法制办公室干部。
被告南京市溧水区永阳镇人民政府,住所地南京市溧水区永阳镇秦淮路34号。
法定代表人张xx,永阳镇人民政府镇长。
委托代理人李律师,江苏全衡律师事务所律师。
被告南京市溧水区城市管理局,住所地南京市溧水区永阳镇天生桥大道88号。
法定代表人蒋x,南京市溧水区城市管理局局长。
委托代理人李律师,江苏全衡律师事务所律师。
第三人何xx,男,汉族,1972年1月7日生。
委托代理人李xx,北京市盛廷律师事务所律师。
原告何xx诉被告南京市溧水区人民政府(以下简称溧水区政府)、南京市溧水区永阳镇人民政府(以下简称永阳镇政府)、南京市溧水区城市管理局(以下简称溧水区城管局)行政强制行为一案,于2014年4月9日向本院提起诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,于2014年6月4日公开开庭审理了本案。原告何xx的委托代理人李xx、被告溧水区政府的委托代理人杨x、被告永阳镇政府、溧水区城管局的委托代理人李律师、第三人何xx均到庭参加了诉讼,本案因当事人申请协调,扣除审限60日,后因相关案件尚未审结,本院于2014年7月24日决定中止诉讼,于2015年6月23日恢复审理,现已审理终结。
2014年3月21日,被告溧水区城管局将原告何xx位于江苏省溧水区永阳镇工农兵村鲍家村房屋强制拆除。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据。
被告溧水区政府提供的证据有,2014年2月26日溧政发(2014)24号《南京市溧水区人民政府关于授权区城市管理局对违法建设强制拆除的决定》,证明溧水区城管局的强拆行为得到了溧水区政府的授权。
被告溧水区政府提供的依据有,根据《城乡规划法》第68条、《行政强制法》第44条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定。
被告溧水区城管局提供的证据有:
1、强制执行决定书,证明决定书的内容符合事实和法律,结论符合法定程序;
2、案件调查及现场勘查笔录;
3、何xx身份证复印件;
4、王xx、彭x执法复印件;
5、秦x身份证复印件。证据2-5,证明何xx在鲍家村18号的房屋是违法建筑;
6、核查情况登记表;
7、行政执法案卷照片证据附贴页。证据6-7证明何xx房屋被拆的前后情况,其拆违程序合法;
8、何xx家庭情况说明;
9、关于调取永阳镇鲍家村村民何xx等社会关系的函;
10、永阳派出所回函。证据8-10证明何xx和何xx是父子关系,原告及第三人两家户籍和房屋分别为鲍家村16号和18号房屋;
11、证明及测绘成果;
12、承诺书(何xx);
13、何xx拆迁安置协议;
14、承诺书(何xx);
15、何xx拆迁安置协议。
证据11-15证明在2012年,何xx和其大儿子何xx家在鲍家村的房屋已被合法拆迁。
16、关于鲍家村何xx房产及家庭情况说明;
17、何xx房屋面积草图;
18、项目拆迁组工作日志。证据16-18证明涉案具体行政行为被强拆的房屋归第三人何xx所有;
19、何xx房屋准建证情况说明;
20、村镇建设工程准建证;
21、商请函;
22、复函;
23、调取证据通知书。证据19-23证明何xx的被拆房屋是违法建筑,与何xx主张的房屋在建筑面积上不同,无论是在何xx所提交的房产证载明的面积还是何xx在2012年被拆迁房屋面积上都不一样;
24、限期拆除告知书2
5、限期拆除决定书;
26、文书送到回证;
27、履行行政决定催告书;
28、文书送到回证;
29、强制拆除公告;
30、强制拆除异议书;
31、行政复议申请书;
32、提出答复通知书;
33、被申请人答复书;
34、行政复议决定书;
35、提出答复通知书;
36、被申请人答复书;
37、行政复议决定书。
证据24-37证明强拆具体行为的做出是经过了合法程序;
38、案件受理登记表;
39、案件立案审批表;
40、案件处理审批表;
41、案件结案审批表。
证据38-41证明溧水区城管局处理案件程序合法;
42、公证书,证明溧水区城管局对违建房屋内的相关物品进行打包和封存。
溧水区城管局提交的依据同溧水政府提交的依据。被告永阳镇政府未向法庭提交证据和依据。
原告何xx诉称,原告的房产位于江苏省溧水区永阳镇工农兵村鲍家村16号,具有合法的房产手续,被告溧水区政府在没有作出任何书面通知的情况下,要求我们搬迁,但补偿价格不合理原告未搬迁。2014年3月21日,三被告在没有出示任何合法手续的情况下,将原告房屋强行推到,房屋内财产系数被毁。请求:一、确认三被告拆除原告房屋的行政行为违法;二、本案诉讼费由被告承担。
原告何xx提供的证据有:
1、溧房权证初字××号房产证,证明原告对三被告拆除的房屋拥有合法的所有权利;
2、何xx、方水琴、潘xx、何风、胡燕五人出具的书面证人证言,证明实施拆除原告房屋的是三被告;
3、第三人何xx拍摄现场光盘一张,证明三被告对涉案房屋实施了强拆行为;
4、被拆房屋现场照片8张,证明三被告对涉案房屋实施了强拆行为。照片上面有当时在拆迁现场的领导,分别是永阳镇的镇长任地宝和溧水城管局的局长唐林。
第三人何xx提供的证据有:
1、何xx对溧城管强执字(2013)B005号强制拆除决定书、向溧水人民法院起诉状邮寄凭证,(溧水区人民法院未依法受理的情况下,何xx又于2014年5月12日向南京市中级人民法院邮寄了关于对溧行复(2013)30号行政复议决定书的起诉状),证明第三人何xx自始至终对房屋的所谓权属提出异议,被告溧水区城市管理局却无视这一事实,依旧作出违法行为;
2、对溧城管强执字(2013)B005号强制拆除决定书提起诉讼的起诉状一份,证明何xx自始至终在为原告的房屋主张权利。
被告溧水区政府辩称:一、溧水区政府具有对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除权。二、对违建的拆除溧水区政府机关严格履行法律规定的程序。溧水区政府自2014年3月1日起,授权溧水区城市管理局在对违建的查处过程中需要强制拆除的,无需再向区政府请示,可以直接按照《行政强制法》规定的程序对违法建设予以拆除。综上,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永阳镇政府辩称:一、原告何xx在诉状中的陈述不符合事实:1、原告具有的南京市溧水区永阳镇工农兵村鲍家村16号房早已被合法拆迁。2、本案涉及被拆的房屋是违法建筑,没有建造的合法手续,没有两证,且不是原告提供房产证上载明的建筑。被拆的是何xx房屋的面积是374平米,原告提供房产证上载明的建筑面积是390.98平米,根本不是同一建筑。3、在原告起诉到法院以前,原告从未向拆迁工作人员及永阳镇政府工作人员主张过对被强拆违建房屋的所有权。二、溧水区城管局是严格按照法律法规和文件,对本案涉及的违法建筑按程序进行了强拆,并没有对原告何xx诉状中声称的鲍家村16号房进行强拆。三、永阳镇政府没有对原告何xx的房屋进行强拆。请求法院依法驳回原告何xx对永阳镇政府的诉请。
被告溧水区城管局除认同永阳镇政府答辩中第一、二条意见外,还提出被强拆房屋的所有人何xx对南京市溧水区在2014年2月13日的(2013)溧行复第30号行政复议决定书没有向人民法院提出不服的行政诉讼,这情形可视为对决定书内容的认可,也可认定该被强拆房屋的所有人就是何xx,而不是原告何xx。因此认为溧水城管局作出的具体行政行为的事实清楚、证据确实充分、程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人何xx辩称:一、三被告答辩意见与真实不符。第三人所居住的房屋与本案原告何xx房产证上记载的房屋也就是三被告强行拆除的合法房屋是同一房屋,三被告称被拆的房屋是违法建筑,没有事实和法律依据的。二、被告永阳镇政府和溧水区城管局称何xx的房屋是374平方米,而房产证记载的是390.98平方米,根本就不是同一建筑,对该事实第三人也不认可。第三人的房屋面积为374平方米的这一事件是被告未经原告及第三人同意非法测量的面积,与实际房屋产权证上所记载的面积不符。这并不能说明被告测量的面积就是准确的,更不能以此来否定该房屋的实际合法面积。三、第三人在被告溧水区城管局多次向其下达相关法律文件时对该房屋的权属问题提出了异议,并分别于2014年3月、2014年5月分别向南京市溧水区人民法院、南京市中级人民法院提起行政诉讼,被告溧水区城管局居然认为第三人没有提起诉讼,可视为对决定书内容的认可,也可认定该被强拆房屋的所有人就是何xx,而不是原告何xx的意见,无任何道理。四、三被告在未核查清楚事实的情况下,非法将第三人所居住的原告合法房屋强行拆除,损害了第三人的合法财产权益,也损害了原告对房屋的所有权,依法应该被确认为违法拆迁。
经庭前证据交换及庭审质证,各方当事人对他方所提交证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。
对被告溧水区城管局提供的证据,原告及第三人的质证意见如下:对证据1的真实性予以认可,对其合法性、关联性均不予认可。对证据2-5的真实性、合法性、关联性均不予认可,因为其不符合城管局描述的要求。对证据6-7的真实性、合法性、关联性均不予认可,其无法证明被告溧水城管局的具体行政行为是合法的,原告及第三人对核查情况登记表本身也不予认可,对照片中的说明也不认可。证据8的有关何xx房屋表述的内容不予认可,对其他都予以认可。对证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据10的真实性予以认可,对其合法性、关联性不予认可。对证据11-15的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据16-18的证明目的不予认可。对证据16、17的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据18的真实性、合法性、证明目的不予认可,对关联性予以认可。对证据20的真实性、合法性、关联性均予以认可,对证据19、21、22、23的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据24-37中除了原告和第三人提交的行政复议申请书和强制拆除异议书的真实性、合法性、关联性予以认可,其他证据真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据38的真实性、合法性、关联性均不予认可,证据中39-41真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据42的真实性、合法性、关联性均不予认可。
被告溧水区政府、永阳镇政府,对被告溧水城管局提交的所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。
被告溧水区政府对原告及第三人提供证据的质证意见如下:对原告证据1的真实性、合法性予以认可,对关联性不予认可,房产证记载的是房屋住落是永阳镇东郊村,和强拆的房屋鲍家村18号房屋没有任何关联。对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可,理由是证人均没有到庭。如果证据4的照片是从光盘里面截取出来的,对证据3、4的真实性予以认可,对合法性、关联性不予认可,因为强拆现场不是强拆原告鲍家村16号的房屋,和原告没有任何关系。
对第三人提供证据1、2,因为没有原件,所以对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。
被告溧水区城管局、永阳镇政府对原告何xx提交证据的质证意见发表如下:对证据1的真实性、合法性予以认可,对其关联性不予认可,因为其产权证登记的地点与面积和溧水区城管局强拆的涉案房屋不相符。对证据2的合法性不予认可,证人证言内容当中的前部分是真实的(何xx宅基地是鲍家村16号,在2011年开始拆迁),所以对其真实性、合法性、关联性予以认可。而后面的内容真实性、合法性、关联性均不予认可,因为证人应当到庭作证。对证据3、4的真实性、合法性、关联性均不予认可,因为从上面不能反映出何时何地及相关人员的身份。从照片中不能确认现场有永阳镇政府的镇长任地宝、溧水城管局的局长唐林。
被告溧水区城管局、永阳镇政府对第三人提供证据的质证意见如下:因为两被告没有看到原件,所以对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据2的真实性、合法性予以认可,对其关联性不予认可,认为其与无关。
原告和第三人互相认可对方提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的。
本院经审查认为,对原告提交证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可,对证据2、3、4的真实性、合法性、关联性予以认可,因证据2、3、4不能证明强拆行为系三被告所为,故对原告证明目的不予认可。
对被告溧水区城管局提交的证据1-41的真实性、合法性、关联性予以认可,对其证明目的不予认可;对证据42的真实性、合法性、关联性以及证明目的均予以认可。
根据庭审确认的有效证据和当事人的陈述以及生效判决书,本院依法认定以下案件事实:
原告何xx与第三人何xx系父子关系,何xx位于溧水区永阳镇工农兵村鲍家村办理产权证的房屋,已分别给其儿子何xx与何xx,其中何xx房屋在东侧,面积约为180平方米,何xx房屋在西侧,面积约200平方米。2002年5月,何xx的东侧房屋被征收,何xx的西侧房屋因与有关部门未达成征收补偿协议未被征收。何xx获得其父亲给予的房屋后,在未办理相关建设规划审批手续的情况下,对其进行了扩建,使扩建后的房屋和原房屋成为一个整体。
2013年10月17日,溧水区城管局对何xx居住的涉案房屋进行勘查,经测量,该房屋面积为374平方米。2013年10月21日,溧水区城管局向何xx作出了溧城管限告字(2013)B005号《限期拆除告知书》,限何xx于七日内自行拆除上述建筑。2013年10月24日,溧水区城管局作出溧城管限决字(2013)B005号《限期拆除决定书》,限何xx7日内拆除违法建筑。何xx不服,向溧水区人民政府提出行政复议,溧水区人民政府于2013年12月16日作出(2013)溧行复字第23号《行政复议决定书》,维持该限期拆除决定。2013年10月31日,溧水区城管局向何xx作出溧城管催告字(2013)第B005号《履行行政决定催告书》,催告何xx在收到催告书三日内自觉履行上述行政决定。2013年11月4日,溧水区城管局向何xx作出溧城管强执字(2013)B005号《强制执行决定书》,限何xx于2013年11月7日自行清理违法建筑内所有物品。2013年11月8日,溧水区城管局向南京市规划局溧水分局发出商请函,对何xx居住的涉案房屋是否办理规划审批手续进行确认,南京市规划局溧水分局复函:何xx在永阳镇工农兵行政村鲍家村建设面积为374平方米的房屋无规划建设审批材料,落款时间为2013年11月7日。何xx不服溧水区城管局作出的溧城管强执字(2013)B005号强制执行决定,向溧水区人民政府提起行政复议,2014年2月4日,溧水区人民政府作出(2013)溧行复第30号《行政复议决定书》,维持溧水城管局作出的溧城管强执字(2013)B005号强制执行决定。2014年3月21日,溧城管强执字(2013)B005号强制执行决定指向的房屋由溧水区城管局强制拆除。强拆时,南京市溧水区公证处公证人员及溧水区城管局部分工作人员对涉案房屋内物品进行了打包和封存,并进行编号和现场拍照、摄像。
本院认为,本案争议焦点:一、本案涉及的被拆除房屋是否系原告何xx所有,即原告主体是否适格;二、三被告是否对涉案房屋实施了强制拆除行为,即三被告是否是本案适格被告;三、涉案房屋是否为违法建筑;四、被告对涉案房屋实施强制拆除的行为是否合法。
关于争议焦点一,本案涉及的被拆除房屋是否系原告何xx部分或全部所有,即原告何xx主体是否适格。根据原告何xx提供的溧房权证初字××号房产证以及溧水区城管局提交的永阳镇工农兵行政村出具的《情况说明》可以认定,原告何xx位于溧水区永阳镇工农兵村鲍家村办理产权证的房屋,已分别给其儿子何xx与何xx,其中何xx约占房屋面积200多平方米,何xx获得其父亲赠予的房屋后,在未办理相关建设规划审批手续的情况下,对其进行了扩建,使扩建后的房屋和原房屋成为一个整体,面积约为374平方米。根据以上事实,何xx系被拆除部分房屋的产权人,被告实施的强制拆除行为与何xx具有法律上的利害关系,故何xx是本案适格原告。
关于争议焦点二,三被告是否对涉案房屋实施了强制拆除行为,即三被告是否是本案适格被告。
首先,现有证据证明,《限期拆除决定书》、《强制执行决定书》均系溧水区城管局作出,实施强制拆除的部门也是溧水区城管局,而原告何xx及第三人所提有效证据不能证明溧水区政府组织实施、永阳镇政府参与强拆,因此,溧水区政府、永阳镇政府并非本案适格被告,原告何xx针对溧水区政府、永阳镇政府的起诉应予驳回。
其次,被告溧水区城管局实施强制拆除具有职权依据。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定以及溧政发(2014)24号《南京市溧水区人民政府关于授权区城市管理局对违法建设强制拆除的决定》的规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2014年2月26日南京市溧水区人民政府已授权溧水区城管局对违法建设强制拆除的职权,故被告溧水区城管局作为本辖区城市管理行政机关,依法具有实施强制拆除的职权。
关于争议焦点三,涉案房屋是否为违法建筑。
首先,第三人何xx当庭提交涉案房屋房产证(产权人何xx,建筑面积390.98平方米),溧水区城管局当庭抗辩此房产证与本案无关联,该证对应的何xx房产已在2012年5月被拆除,经查,何xx2012年5月被拆迁房屋面积与何xx提交的房产证面积并不相符,且如果房屋已被拆迁,房产证应当收回,房产管理部门应对房屋做核销处理,故溧水区城管局提出房产证对应的房屋在此前被拆除无证据证实。
其次,溧水区城管局提交的永阳镇工农兵行政村出具的《情况说明》中载明,何xx有产权证的房产已分别给予了儿子何xx和何xx,其中何xx面积约为180平方米,何xx房屋面积约为200平方米,何xx取得房屋后,在未办理相关规划手续的情况下,对其进行了扩建,扩建后和原房屋成为一个整体,面积为374平方米。由此可见,溧水区城管局也认为涉案房屋中有约200平方米是合法建筑,且与何xx当庭提供的房屋所有权证有关联。
再次,溧水区城管局认定涉案建筑系违法建筑主要理由有二,一是何xx未提供涉案房屋所有权证,二是经向规划部门查询得知涉案房屋未办理建设规划审批手续。经查,在溧水区城管局作出被诉具体行政行为前,何xx虽未向溧水区城管局出具涉案房屋产权证,但永阳镇工农兵行政村出具情况说明中已载明涉案房屋中有200多平方米系合法建筑,溧水区城管局应当据此进行核查,不能因为何xx未提供房屋产权证而认定为违法建筑。根据已生效判决查明事实,溧水区城管局向溧水区法院出具的证据21商请函,证实其曾向规划部门查询涉案房屋有无建设规划审批手续,但商请函落款时间为2013年11月8日,系在作出被诉行政行为之后。
综上,溧水区城管局认定涉案房屋为违法建筑事实不清,证据不足。
关于争议焦点四,被告对涉案房屋实施强制拆除的行为是否合法。根据查明的事实,被告溧水区城管局在未查清涉案房屋权属的情况下,对第三人何xx作出各项强制决定,而未对房屋所有人何xx履行合法程序情况下,将涉案房屋拆除,属程序违法。但鉴于涉案房屋已被拆除,被诉具体行政行为已无可撤销内容,故依法应确认被诉具体行政行为违法。
综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第(三)项之规定,判决如下:
一、驳回原告何xx对被告南京市溧水区人民政府、南京市溧水区永阳镇人民政府的起诉;
二、确认被告南京市溧水区城市管理局2014年3月21日对原告何xx位于江苏省南京市溧水区永阳镇工农兵村鲍家村房屋的强制拆除行为违法;
三、案件受理费50元,由被告南京市溧水区城市管理局承担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 仲新建
审 判 员 陶伟东
审 判 员 吴春辉
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 赵和玉