山东省潍坊市中级人民法院

行政判决书

（2015）潍行初字第72号

原告杜xx，无业。

原告倪xx，无业。

原告共同委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。

被告高密市人民政府。住所地：高密市人民大街1643号。

法定代表人杨xx，市长。

委托代理人范xx，高密市人民政府法制办公室工作人员。

第三人高密市规划局。住所地：高密市花园街地产大厦。

法定代表人韩xx，局长。

负责人范x，副局长.

委托代理人郭律师，山东春杰律师事务所律师。

第三人侯xx，无业。

原告杜xx、倪xx诉高密市人民政府行政复议一案，本院于2015年8月26日受理后，因侯xx系本案行政复议程序中的申请人、高密市规划局系本案行政复议程序中的被申请人，其与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知高密市规划局、侯xx作为本案第三人参加诉讼。侯xx向本院出具书面说明称其放弃参加本案诉讼，不对本案发表任何意见，不主张任何权利。本院依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭审理了本案。原告杜xx、倪xx的委托代理人张合刚、被告高密市人民政府的委托代理人范xx、第三人高密市规划局的负责人范x、委托代理人郭律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告杜xx、倪xx不服第三人高密市规划局作出的地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，于2015年4月29日向被告提出行政复议申请，请求撤销该规划许可证与原告有利害关系的部分。被告于2015年7月17日作出高政复决字（2015）第28号《行政复议决定书》，内容为：查明：被申请人于2011年4月29日作出地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，并于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示。申请人于2015年4月29日向本机关提出行政复议申请。本机关认为：申请人提出行政复议申请时已超出法定行政复议申请期限且无正当理由。首先，被申请人已于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示。以上事实有被申请人提供的证据照片在案为证。其次，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中被申请人已于2011年5月9日将建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示，应视为申请人自当日起已经知道建设用地规划许可证相关内容，因此申请人于2015年4月29日对被申请人作出的建设用地规划许可证提出行政复议超过法定申请期限，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人之行政复议申请。

被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、地字第＊＊＊号建设用地规划许可证公示照片复印件。证明行政复议案件中被申请人高密市规划局于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示；2、EMS快递单据。证明原告于2015年4月28日通过邮寄方式提出行政复议申请时已超出法定申请期限，且无正当理由；3、行政复议申请书。证明行政复议案件中的申请人申请行政复议事项，该事项不属复议前置情形；4、高政复决字（2015）第28号行政复议决定书。证明行政复议结果为驳回申请人之行政复议申请。

原告诉称，原告不服高密市规划局作出的地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，于2015年4月29日向被告申请行政复议。2015年7月17日，被告作出被诉行政复议决定，以超过法定申请期限且无正当理由为由决定驳回原告之行政复议申请。2015年7月20日，被告向原告送达了上述行政复议决定。被告以超过法定期限为由作出驳回原告之行政复议申请是错误的。理由：一、原告的申请未超过法定申请期限。2014年10月28日原告申请高密市规划局公开高密市家纺路以西、花园街以南、康成大街以北地块核发的建设用地规划许可证等政府信息；2015年2月16日，高密市规划局作出政府信息公开告知书；2015年3月2日，高密规划局向原告提供了地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，即原告于2015年3月2日知晓地字第＊＊＊号建设用地规划许可证。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，原告对地字第＊＊＊号建设用地规划许可证申请行政复议的期限为2015年3月3日至2015年5月1日。原告于2015年4月29日对地字第＊＊＊号建设用地规划许可证申请行政复议在上述期限内。因此原告的复议申请未超过法定期限。二、被诉行为适用法律错误。《山东省行政复议条例》第八条违反上位法是不能适用的。从《山东省行政复议条例》第一条规定看，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》是制定《山东省行政复议条例》的法律依据，是《山东省行政复议条例》的上位法，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》两部上位法全文均没有2年之规定，2年相对于《中华人民共和国行政复议法》规定的“可以自知道该具体行政行为之日起六十日内”提出行政复议申请更严，对公民、法人或者其他组织是不利的，并且行政复议申请权类似于诉权属诉讼制度；再根据《中华人民共和国立法法》第八条第（十）项之规定，行政复议申请权事项应由法律规定，而《山东省行政复议条例》是山东省人民代表大会常务委员会制定的，属地方性法规，地方性法规无权规定行政复议申请权之事项。即使《山东省行政复议条例》第八条不违反上位法，被告适用第八条也是错误的。第八条的适用情形是行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限，但本案不属于上述之情形。另被告作出行政复议决定程序违法。综上所述，被告作出的行政复议决定错误，侵犯了原告的复议申请权。请求：撤销被告作出的涉案行政复议决定（与原告有利害关系部分），责令被告对原告的复议申请重新作出处理。

原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据：1、建设用地规划许可证（存根）。系被复议的行政行为；2、高密市规划局政府信息公开告知书。证明申请高密市规划局公开涉案用地规划许可信息，第三人于2015年2月16日作出告知；3、高密市规划局档案复制清单。证明原告于2015年3月2日至高密市规划局复制了用地规划许可的有关材料，即原告知晓用地规划许可的时间。

被告高密市人民政府答辩称：一、高密市人民政府不是适格被告。原告申请行政复议的事项不属于行政复议前置的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，原告申请复议的事项为高密市规划局作出的地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，明显不属于上述法律规定的应当先申请行政复议的情形；原告不应对被告提起行政诉讼，根据《山东省行政复议条例》第四十二条之规定，在被告驳回原告的行政复议申请后，原告不应对被告提起行政诉讼。二、被告驳回原告的行政复议申请，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。《山东省行政复议条例》是由山东省人民代表大会常务委员会制定的，属地方性法规，被告在行政复议工作中适用《山东省行政复议条例》正确。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，最长不得超过两年。”三、原行政复议案件中的被申请人即高密市规划局于2011年4月29日作出地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，并于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示。自公示之日起应视为申请人已经知道该建设用地规划许可证的相关内容，因此原告于2015年4月28日通过邮寄方式对该建设用地规划许可证提出行政复议申请时已超过法定申请期限，且无正当理由。综上所述，被告不是适格被告，请求法院依法驳回原告的起诉。补充说明：在规划局为北洋置业有限公司颁发建设用地规划许可证之前，该地块已经被征收为国有，且原告在行政复议期间内未提供任何其与涉案地块有关的证据。

第三人高密市规划局陈述意见称：一、第三人颁发的建设用地规划许可证是原告提起行政复议的基础，原告不是颁发许可证的行政相对人，与本案被复议的行为不具有利害关系。二、第三人作出的建设用地规划许可证系严格按照法律规定颁发，事实清楚，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“以出让方式取得建设用地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同以后，建设单位应该持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。第三人作为城乡规划主管机关，依法负有颁发建设用地规划许可证的职责。行政相对人在领取许可证时所有文件齐全，第三人必须予以颁发。该规定是“领取”许可证，而不是“申请”许可证。第三人如果不予颁发，即构成行政不作为。三、原告的复议申请明显超过了法定期限。本案建设用地规划许可证于2011年颁发，建设单位即进行相关建设，至今已达四年之久。原告在起诉状中声称行政复议制度类似于诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。本案行政行为属于山东省辖区，适用《山东省行政复议条例》无任何错误。综上所述，本案原告并非适格原告，第三人的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的复议申请已经明显超过法定期限，希望法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。

第三人高密市规划局向本院提交以下证据及法律依据：1、地字第＊＊＊号建设用地规划许可证。证明该建设用地许可证的具体内容；2、高密市发展和改革局批文。证明该项目已经发改局立项批准；3、建设用地使用权出让合同。证明涉案项目土地已经国土部门依法出让；4、规划审查意见表。证明涉案项目规划符合规划设计要求；5、《山东省城乡规划条例》；6、《中华人民共和国城乡规划法》。5-6号证据证明办理建设用地规划许可证的具体规定；7、山东省政府批复。证明涉案土地已经山东省人民政府批准征收为国有土地。

庭审中，围绕原、被告双方的争议焦点，合议庭引导双方当事人进行了举证、质证和辩论。综合当事人的质证和辩论意见，本院对证据作如下确认：

对原告提交的证据认为：1-3号证据客观、真实，能够证明原告就被复议的行为申请信息公开及获取信息的事实，但对其主张“原告知晓用地规划许可的时间”的证明目的应结合全案情况进行评判。

对被告提交的证据认为：1号证据为照片复印件，原告对其真实性有异议，被告不能提供该证据的原件或原始载体，该证据的真实性不能确认，不予采信；2号证据客观真实，对原告提出行政复议申请的时间有证明力，对于能否达到被告主张的“已过申请期限”的证明目的应结合全案情况进行评判；3-4号证据客观真实，能够证明原告提出申请及被告作出复议决定的事实，予以采信。

对第三人提交的证据认为：第三人提交的全部证据被告未将其作为被诉行为的证据和依据向本院提交，该宗证据不能作为证明被诉行为合法性的证据和依据，在本案中不予采信。

根据以上有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院确认以下事实：原告不服第三人高密市规划局作出的地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，于2015年4月29日向被告提出行政复议申请，请求撤销该规划许可证与原告有利害关系的部分。被告于2015年7月17日作出高政复决字（2015）第28号《行政复议决定书》，内容为：查明：被申请人于2011年4月29日作出地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，并于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示。申请人于2015年4月29日向本机关提出行政复议申请。本机关认为：申请人提出行政复议申请时已超出法定行政复议申请期限且无正当理由。首先，被申请人已于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示。以上事实有被申请人提供的证据照片在案为证。其次，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中被申请人已于2011年5月9日将建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示，应视为申请人自当日起已经知道建设用地规划许可证相关内容，因此申请人于2015年4月29日对被申请人作出的建设用地规划许可证提出行政复议超过法定申请期限，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回申请人之行政复议申请。原告不服，遂向本院提起诉讼。

本院认为，本案原告不服被告高密市人民政府以超过法定申请期限为由作出的行政复议决定，提起本案诉讼。高密市人民政府辩称其不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条第一款“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”之规定，高密市人民政府认为原告的申请超过法定申请期限，以复议申请不符合受理条件为由驳回原告的复议申请，高密市人民政府是本案适格被告。

被告在作出行政复议决定时认定“被申请人于2011年4月29日作出地字第＊＊＊号建设用地规划许可证，并于2011年5月9日将地字第＊＊＊号建设用地规划许可证相关内容予以张贴公示”，被告提供的建设用地规划许可证张贴公示的照片系复印件，且其未提供照片原件或原始载体，该照片复印件因不具备真实性而对被告认定的上述事实无证明力。被诉复议决定认定的主要事实证据不足，事实不清，导致被告据此认为原告复议申请超过法定期限的决定理由缺乏事实依据。就行政复议程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”原告主张被告超过上述规定期限作出复议决定属于程序违法，被告辩称已办理延期，但被告未提供经机关负责人批准办理延期的证据，亦未提供告知申请人和被申请人延期情况的证据，其复议程序存在轻微违法之处。被诉行为事实不清、证据不足，因而丧失合法性，且被诉行为程序存在轻微违法之处，其适用法律亦应当建立在正确认定事实的基础之上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销被告高密市人民政府于2015年7月17日作出的高政复决字（2015）第28号行政复议决定；

二、被告高密市人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告杜xx、倪xx的行政复议申请依法处理。

案件受理费50元，由被告高密市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。

审   判   长   林少华

代理审判员  孙小玮

人民陪审员  李伟丽

二〇一五年十二月二十一日

书   记   员   徐   铭