高密市人民法院
行政判决书
（2015）高法行初字第68号
原告杜xx，居民。
委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师
被告高密市城市管理行政执法局。住所地，高密市朝阳街道花园街东首高建地产大厦14楼。
委托代理人高xx，城管局职工。
委托代理人张x，城管局职工。
被告高密市人民政府，住所地，高密市人民大街1643号。
法定代表人杨xx，市长。
委托代理人范xx，高密市人民政府法制办职工，
原告杜xx不服被告高密市城市管理行政执法局作出的限期拆除决定（以下简称城管局）及被告高密市人民政府（以下简称市政府）作出维持限期拆除决定的行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告杜xx及委托代理人张合刚，被告城管局的委托代理人高xx、张x到庭，被告市政府的委托代理人范xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月16日，市城管局作出高管限拆字[2014]第C-014号《限期拆除决定书》主要内容为：“你未经审批擅自在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北角建设房屋。住房东西长10.05米，南北宽13.5米；北车间东西长11.1米，南北宽7.2米；南北车间东西长9.9米，南北宽3.7米。经高密市规划局认定“以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。”你的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定责令你于2015年4月20日前自行拆除以上建设。逾期不拆除，将依法予以强制拆除。”原告杜xx不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年7月26日作出（2015）高复决字第37号行政复议决定，维持城管局作出的限制拆除决定书。
原告诉称，被告作出的限期拆除决定存在以下违法情形：1、认定事实不清。房屋的建设时间涉及法律适用问题是主要事实，对此被告未给予认定，属事实认定不清。2、适用法律错误。原告房屋建于1995年，《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，《城乡规划法》对其施行前行为不具有溯及力，即《城乡规划法》对原告行为不具有拘束力，被告适用《城乡规划法》属法律适用错误。3、原告行为不属“无法采取改正措施消除对规划实施影响的建设”，被告对高密市规划局的错误规划认定未加任何审查而直接适用属未尽到审慎审查职责。原告不服被告作出的限期拆除决定向被告市政府申请行政复议；经复议，被告市政府于2015年7月26日作出（2015）高复决字第37号行政复议决定：维持被告城管局作出的限期拆除决定；原告于2015年8月14日收到上述复议决定。鉴于以上事实，被告城管局作出的限期拆除决定因存在事实认定不清、适用法律错误等违法情形应予撤销，被告市政府仍予以维持没有法律依据，更是错误的，被告之行为侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法有关规定，原告特向贵院提起行政诉讼，故请求：1、撤销被告城管局作出的高管限拆字（2014）第C-014号限期拆除决定；2、撤销被告市政府作出的（2015）高复决字第37号行政复议决定；3、本案诉讼费用由二被告承担。
被告城管局辩称，一、认定事实清楚，证据确凿充分。（一）经调查取证，查明：原告杜xx未经审批擅自在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北角建设房屋。住房东西长10.05米，南北宽13.5米，北车间东西长11.1米，南北宽7.2米，南车间东西长9.9米，南北宽3.7米。上述事实，有答辩人的现场勘验笔录为证和调查笔录为证，另外原告在听证笔录中也供述其违建房屋时间为1995年。根据高密市规划局2014年10月24日做出的《关于协助认定杜xx建设情况的认定函》（高规函（2014）159号认定函）认定：“以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。”据此，在事实清楚、证据确凿充分的基础上，高密市城市管理局依法于2015年4月16日作出了高管限拆字（2014）第C014号限期拆除决定书。二、适用法律正确：（一）规划在先，建设在后。山东省人民政府鲁政字（1995）198号文件《山东省人民政府关于高密市城市总体规划的批复》第四条：城市规划包括高密镇辖区全部，家纺路与东栾庄在此区域内，此有高密市城市总体规划道路交通规划图，高密市城市总体规划（1994-2000年近期建设规划图）为证。（二）违法建设影响规划事实始终存在，具有持续状态，适用《中华人民共和国城乡规划法》1、根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知：违法建设行为违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算，适用《行政处罚法》第29条规定。2、原告在1994年已有规划的情况下于1995年建设的违法建设一直影响着城乡规划，直至现在。此情况适用上述《意见》的规定，所以城市管理局依据2008年1月实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出限期拆除决定，适用法律正确。综上所述，高密市城市管理局针对原告杜xx的违法建设行为作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。
市政府辩称，一、答辩人复议程序合法。二、答辩人作出的（2015）高复决字第37号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。综上所述，答辩人行政复议程序合法，作出的（2015）高复决字第37号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。请法院驳回原告的诉讼请求。
被告城管局及被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、立案审批表，证明立案及审批情况
2、勘验笔录及照片
3、调查笔录
4、关于协助认定杜xx建房情况的函
5、高密市规划局关于认定杜xx建设情况的认定函等
6、山东省人民政府关于高密市城市总体规划的批复
7、关于批准高密市新一轮城市总体规划方案的决定
8、高政函（2011）4号9、建设用地（工程）规划许可证
10、高发改投资（2011）第64号3-10号证据证明该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的建设；
11、案件调查终结报告
12、案件审批表,号证据证明案件审批
13、行政处罚陈述、申辩权利告知书
14、听证申请书及通知书
15、当事人授权委托书
16、行政处罚案件听证笔录
17、听证报告13-17号证据证明告知当事人权利救济途径及履行情况；
18、限期拆除决定书
19、限期拆除通知书
20、行政强制措施审批表
21、限期拆除决定书
22、限期拆除现场笔录
23、物品领取通知书
24、行政执法文书送达回证
25、行政强制案件审批表
26、鲁政字（2003）219号文件及《中华人民共和国城乡规划法》
27、全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知
28、行政复议决定书
29、高密市城市总体规划近期建设规划图（1994-2000年）
30、高密市城市总体规划道路交通规划图
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、EMS快递详单
2、送达回证
3、行政复议答复书
4、（2015）高复决字第37号行政复议决定书
5、送达回证
经庭审质证，对城管局提交的证据认证如下：2-5号证据能够证明杜xx房屋的现状及于1995年建成的事实，经过规划局的协助认定未经相关审批手续；6-7、29-30号证据能够证明从1994年开始，杜xx房屋所在地已经纳入高密市城市总体规划；8-10号证据能够证明杜xx房屋所在地经相关批复变为国有建设用地；1号、11-25号证据能够证明被告的行为经过立案、审批、告知及听证等程序；28号系被诉行政行为的复议行为，能够证明经过复议程序；鲁政字（2003）219号文件、高发[2014]17号文件能够证明被告具有该法定职责；而《城乡规划法》及27号证据系相关法律及答复，被告应当遵守，但不能证明在本案中适用该法。对市政府提交的证据证如下：1-5号证据能够证明依法受理申请，结论送达等工作，但其应当在受理后六十日作出而未作出，程序上存在瑕疵。
通过对以上证据的认定和当事人的当庭陈述，可以确认以下事实：经审理查明，杜xx系高密市朝阳街道东栾家庄社区居民，涉案房屋建成于1995年。在1994-2000年高密市城市总体规划图中，涉案房屋所在地已经纳入城市总体规划。2014年10月24日高密市城市管理局向高密市规划局出具《关于协助认定杜xx建设情况的函》（高城管函字[2014]第27号）。2014年10月24日，规划局作出《关于协助认定杜xx建设情况的认定函》（高规函[2014]159号），认定“杜xx在家纺路与东栾庄中心街交叉口南北侧，其房屋建于1995年后，1、建设车间一处，东西长11.1米，南北宽7.2米，建筑面积80平方米；2、住房，东西长10.05米，南北宽13.5米，建筑面积135.67平方米；3、建设南平房，东西长9.9米，南北宽3.7米，建筑面积41平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施对规划实施的影响的建设。2015年4月16日高密市城市管理局作出《限期拆除决定书》（高管限拆字[2014]第C-014号），该决定书中认定：你未经审批擅自在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北角建设房屋。住房东西长10.05米，南北宽13.5米；北车间东西长11.1米，南北宽7.2米；南北车间东西长9.9米，南北宽3.7米。经高密市规划局认定“以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。”你单位上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定责令你于2015年4月20日自行拆除以上建设。原告申请行政复议，高密市人民政府作出（2015）高复决字第37号行政复议决定书，维持限期拆除决定。原告遂提起本次行政诉讼。
还查明，根据高发[2014]17号《关于印发〈高密市人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》以及高密市机构编制委员会高编[2014]28号《关于调整有关机构编制的通知》，涉案行政执法的职权已从高密市城市管理局转为由高密市城市管理行政执法局行使。
本院认为，本案争议的焦点问题是法律适用。原告杜xx房屋建成于1995年，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，而限期拆除决定书于2015年4月16日作出。根据“法不溯及既往”的原则，实体问题的处理上应当适用旧法即1990年4月实施的《中华人民共和国城市规划法》，而程序问题的处理上适用新法即《中华人民共和国城乡规划法》。而本案中，被告城管局作出的限期拆除决定书依据的法律是《中华人民共和国城乡规划法》的规定属于法律适用错误。经过复议后，市政府维持该限期拆除决定书。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销高密市城市管理局于2015年4月16日作出的高管限拆字[2014]第C-014号《限期拆除决定书》及高密市人民政府于2015年7月26日作出的（2015）高复决字第37号行政复议决定书。
案件受理费50元，由二被告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 张 义
审 判 员 郝凤香
人民陪审员 管 冰
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 邢森云
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