征收土地已被用于项目建设无法返还，行政赔偿应当如何确定标准？入库编号2023-12-3-020-009，刘某某诉贵州省桐梓县人民政府行政赔偿案，由最高人民法院再审审理。
本案核心争议在于：因土地征收程序违法引发的行政赔偿，赔偿标准应如何确定，是否应参照合法征收补偿标准并确保不低于被征收人依法应获得的安置补偿权益（《国家赔偿法》第二条、第四条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款）。最高人民法院明确，基于填平补齐损害原则，违法征收的行政赔偿不得低于合法征收的行政补偿，同时应体现对违法征收行为的惩戒。
本案历经一审（遵义中院）、二审（贵州高院）、再审（最高法）三级审理，最高法最终维持原判，确认一审法院在涉案补偿方案标准基础上上浮15%计算赔偿数额的处理方式更为合理。以下裁判理由和裁判要旨原文，对全国范围内因违法征收引发的行政赔偿案件具有重要参考价值。北京市盛廷律师事务所征拆律师团队对本案裁判规则作解读分享。
入库编号
2023-12-3-020-009
关键词：行政、行政赔偿、行政赔偿标准、全面赔偿
基本案情
本案系因桐梓县人民政府对刘某某林权证项下"羊角老"林地实施土地征收程序违法而引发的行政赔偿案件。刘某某系桐梓县燎原镇田坝村洗脚溪村民组村民，由于其2008年林改程序中颁发的林权证遗失，2017年8月15日，贵州省桐梓县人民政府向其补发桐府林证字（2017）第17030046*号林权证，证上有林地"羊角老"一幅，面积26.06亩，四至为：东至刘某某三尖角的土界；南至刘某某顺山的田；西至刘某某四坟田上段的林地；北至刘某某黄家凼凼的土。因X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程，遵义市发改委于2016年5月12日作出遵市发改基础〔2016〕103号批复，同年8月4日，桐梓县人民政府作出桐府征决字〔2016〕16号《关于对X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目规划范围内的土地和房屋进行征收与补偿的决定》（以下简称涉案征收补偿决定）。上述"羊角老"林地在征收范围内，测绘公司测绘表显示，"羊角老"有2697.03平方米（含两块，一块为2627.73平方米，一块为69.3平方米）林地涉及征收。2018年3月30日，贵州省遵义市中级人民法院作出（2018）黔03行初69号行政判决确认桐梓县人民政府征收上述林地的行为程序违法。2018年7月20日，刘某某向桐梓县人民政府邮寄国家赔偿申请书。2018年10月29日，刘某某认为桐梓县人民政府未在法定期限内作出行政赔偿决定，遂向该院提起行政赔偿诉讼。
另查明，《X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目土地房屋征收补偿安置方案》（以下简称涉案征收补偿安置方案）明确燎原镇林地补偿标准为16700元每亩，征地社保统筹资金为12000元每亩。按照上述标准，刘某某被征林地补偿标准为28700元每亩。桐梓县人民政府下属燎原镇人民政府已在2017年1月9日、2018年7月16日分两次向刘某某之子刘某某账户打款共计176597元，上述林地征收补偿款就包含在其中。刘某某与其子刘某某未分家，刘某某当庭承认收到了燎原镇人民政府分别在2017年1月9日、2018年7月16日分两次所打款项共计176597元。
遵义市征地补偿自2017年7月1日起执行遵府函〔2017〕126号《市人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整的批复》所规定的新标准（以下简称2017年征地区片综合地价标准）。根据上述批复，燎原镇林地补偿标准为24000元每亩，征地社保统筹资金为15000元每亩。按照上述标准，本案被征林地补偿标准应为39000元每亩。
贵州省遵义市中级人民法院于2018年12月6日作出（2018）黔03行赔初129号行政赔偿判决：桐梓县人民政府在该判决生效之日起二个月内向刘某某支付赔偿金17416元。
刘某某、桐梓县人民政府均不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2019年12月13日作出（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。
刘某某于2020年3月15日去世，其妻与子女周某某等四人向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2022年6月29日作出（2022）最高法行赔再1号行政赔偿判决，维持贵州省高级人民法院（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决。
裁判理由
法院生效判决认为：本案审查重点为一、二审行政赔偿判决中确定的赔偿范围和标准是否正当。本案系因桐梓县人民政府对刘某某林权证项下"羊角老"林地实施土地征收程序违法而引发的行政赔偿案件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，"违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。"本案征收土地已被用于相关项目建设，土地及地上附着物无法返还，基于填平补齐损害原则，应参照土地征收补偿标准予以赔偿，并确保被征收人因违法行政强制行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收给予被征收人的行政补偿。
对于依法应当获得的安置补偿权益的确定，法院认为应当考量以下因素：已经制定补偿安置方案并实施的，参照已实施补偿安置方案确定的补偿标准计算赔偿的具体数额；综合考量当地其他被征收人的补偿情况，全面考虑征收法律法规以及当地相关政策规定的贯彻实施情况，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；赔偿应体现对违法征收行为的惩戒，在未批先征的情形下，已经制定补偿安置方案并实施的，综合考虑占地行为发生至征地批复作出期间原告不能用地的损失及征地批复作出至赔偿款支付期间的利息损失等因素，酌情上浮赔偿金额；同时，根据损益相抵原则，赔偿和补偿不应重复，对于已经通过补偿方式获得相应救济的，应予扣除，不应在赔偿中重复支持。
（一）关于林地补偿费和安置补助费适用标准问题
桐梓县人民政府强制征收刘某某涉案林权证项下林地"羊角老"的行为已被人民法院生效判决确认程序违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及第四条第四项之规定，就涉案强制征收行为造成的损失，再审申请人周某某等四人有依法获得国家赔偿的权利。被征收"羊角老"涉案林地共两块，均处于涉案征收补偿决定的征收范围内。桐梓县人民政府于2016年8月4日作出涉案征收补偿安置方案，是以遵义市人民政府2009年12月30日作出的遵府函〔2009〕245号《遵义市人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价的批复》作为补偿标准适用依据，明确涉案地块所在的桐梓县燎原镇的林地按统一年产值标准，综合补偿标准为16700元每亩，另有社保资金标准12000元每亩。按照上述标准，刘某某被征林地补偿标准为28700元每亩。桐梓县人民政府下属燎原镇人民政府已将涉案林地征收补偿款打款至刘某某之子刘某某账户。涉案征地行为发生时桐梓县人民政府未依法取得省级人民政府的土地征收批复，且至今仍未获得。2017年征地区片综合地价标准明确，涉案地块所在桐梓县燎原镇的林地按统一年产值标准，综合补偿标准为24000元每亩，征地社保资金标准15000元每亩。2016年1月19日，桐梓县人民政府印发的桐府议〔2016〕2号县长办公会议纪要，其中关于桐梓县征地补偿标准调整方案相关事宜明确：新标准低于现行标准时，按现行标准执行；新标准高于现行标准时，按新标准执行。从新标准批准执行之日起，必须将社保统筹资金统一上缴社保专户统筹，不得兑现给被征地对象。
2017年征地区片综合地价标准（综合补偿标准为24000元每亩，另有社保资金标准15000元每亩），较本案违法征收行为发生时适用的涉案征收补偿安置方案标准（综合补偿标准为16700元每亩，另有社保资金标准12000元每亩）有所提高。但根据桐梓县人民政府县长办公会议纪要的规定以及当地执行补偿标准的实施情况看，2017年征地区片综合地价标准执行后不再将社保统筹资金支付给被征地对象。对于社保统筹资金是否应当支付给被征收对象，并无法律法规的明确规定，实践中各地做法不一致，考虑到本案的特殊情况，桐梓县人民政府作出的政策调整不能认定为违反法律规定，法院应当予以尊重。据此，桐梓县人民政府已经按照涉案补偿方案标准含社保统筹资金（16700+12000=28700元每亩）全部支付给了再审申请人。如按2017年征地区片综合地价标准，则只能支付再审申请人综合补偿24000元每亩，另15000元社保统筹资金不再支付给个人，反倒对再审申请人已获得的补偿利益有所减损。从这个角度说，符合桐梓县人民政府"新标准低于现行标准时，按现行标准执行"的要求和就高不就低合法补偿的原则。
另外，一审法院以涉案补偿方案标准上浮15%计算赔偿数额，其实际补偿标准已达到33000元每亩，按照填平补齐损害原则看，客观上已经能够弥补刘某某户的实际损失。关于一、二审法院酌定上浮计算赔偿数额的作法，一方面考虑到填平补齐被征收人的实际损害，最大程度保障被征收人的合法权益；另一方面也体现了对政府违法征收行为的一定惩戒；同时，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；此外，该部分判决赔偿款项17416元，桐梓县人民政府已经在判决生效后实际支付给了再审申请人，双方对此表示认可。综合考虑，一、二审法院这种处理方式相较于直接判决适用新补偿标准的做法更为合理，因此，本案对于一、二审法院该处理方式予以认可。
（二）关于是否应当对涉案林地上林木予以赔偿问题
根据《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》的规定，支付给林地权利人的补偿费用应包括林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。本案中，桐梓县人民政府已支付再审申请人涉案征收林地补偿费和安置补助费，未支付林木补偿费。对此，再审申请人认为对其林地上林木应当予以赔偿，林地被毁系桐梓县人民政府违法行为所致，不能举证具体棵树，也是因政府强制行为所致；对政府公示情况并不知情。桐梓县人民政府则认为再审申请人的林地上林木多为灌木、杂草，不具备经济价值，不构成涉案征收补偿安置方案中零星果木补偿标准予以补偿的情形；政府已经就征地林地面积附着物情况测绘登记并进行两次公示，再审申请人并未提出异议。
法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。涉案征收补偿安置方案附件2对零星果木补偿标准作出规定。再审申请人称应按照涉案林地上的具体林木数量对其予以赔偿，但其就涉案林地的林木状况以及具体林木损失数额等并未提供合法有效证据予以证明。从本案桐梓县人民政府提交的材料看，与本案相关的2627.73平方米的林地补偿清册《X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目燎原田坝段土地及附着物补偿清册（第六批）》中，附着物补偿一栏没有填写数据，领款人处未签字。该补偿登记桐梓县人民政府进行公示后，再审申请人并未提出异议。因此，再审申请人关于按照涉案林地上具体林木数量对其予以赔偿的理由不能成立，法院对此不予支持。
综上所述，再审申请人周某某等四人因涉案违法征收行为导致的损害已经获得充分救济，其提出的再审赔偿请求没有事实根据和法律依据。一、二审行政赔偿判决认定事实清楚，适用法律正确，结合本案具体情况确定一定赔偿数额并无不当，依法应予维持。
裁判要旨
1.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，"违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。"征收土地已被用于相关项目建设，土地及地上附着物无法返还的情况下，基于填平补齐损害原则，应参照土地征收补偿标准予以赔偿，并确保被征收人因违法行政强制行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收给予被征收人的行政补偿。
2.对于依法应当获得的安置补偿权益的确定，应当考量以下因素：已经制定补偿安置方案并实施的，参照已实施补偿安置方案确定的补偿标准计算赔偿的具体数额；综合考量当地其他被征收人的补偿情况，全面考虑征收法律法规以及当地相关政策规定的贯彻实施情况，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；赔偿应体现对违法征收行为的惩戒，在未批先征的情形下，已经制定补偿安置方案并实施的，综合考虑占地行为发生至征地批复作出期间原告不能用地的损失及征地批复作出至赔偿款支付期间的利息损失等因素，酌情上浮赔偿金额；同时，根据损益相抵原则，赔偿和补偿不应重复，对于已经通过补偿方式获得相应救济的，应予扣除，不应在赔偿中重复支持。
关联索引
《中华人民共和国行政诉讼法》第89条
《中华人民共和国国家赔偿法》第2条、第4条
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第11条、第27条
一审：贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行赔初129号行政赔偿判决（2018年12月6日）
二审：贵州省高级人民法院（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决（2019年12月13日）
再审：最高人民法院（2022）最高法行赔再1号行政赔偿判决（2022年6月29日）
【征收常见问题解答】
问：政府征收土地程序违法，被征收人能获得行政赔偿吗？
答：可以获得行政赔偿。依据《国家赔偿法》第二条第一款和第四条第四项，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法征收财产的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，遵义市中级人民法院已确认桐梓县人民政府征收林地的行为程序违法，刘某某因此依法获得了行政赔偿。行政赔偿的核心在于填平补齐被征收人因违法征收行为所遭受的实际损失，确保赔偿金额不低于被征收人依法应获得的安置补偿权益。
法律依据：《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第四项规定，违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。
实操建议：发现征收程序违法后，应在知道或应当知道行政行为之日起6个月内提起行政诉讼（《行政诉讼法》第四十六条），确认征收行为违法后，可在2年内申请国家赔偿（《国家赔偿法》第三十九条）。建议尽早委托专业律师，全面收集征收决定、补偿方案、打款记录等证据。
问：违法征收的行政赔偿标准应如何确定？与合法征收补偿有什么区别？
答：违法征收的行政赔偿不得低于合法征收的行政补偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款，违法征收土地、房屋的，法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。赔偿标准应参照已实施的补偿安置方案确定，同时综合考虑对违法征收行为的惩戒，在未批先征的情形下酌情上浮赔偿金额。本案中，一审法院在涉案补偿方案标准（28700元每亩）基础上上浮15%，实际赔偿标准达到33000元每亩，最高法认可该处理方式更为合理。
法律依据：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，"违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。"本案最高法再审判决进一步明确，基于填平补齐损害原则，应参照土地征收补偿标准予以赔偿。
实操建议：被征收人应全面了解当地现行补偿标准和历年调整情况，特别关注新旧标准之间的衔接规则。如果新标准执行后某些补偿项目不再支付给个人（如社保统筹资金），应比较新旧标准的实际到手金额，选择对自己更有利的计算方式。
问：政府已经支付了部分征收补偿款，还能再申请行政赔偿吗？
答：可以申请，但根据损益相抵原则，已获得的补偿应在赔偿中扣除。本案中，桐梓县人民政府已通过燎原镇人民政府分两次向刘某某之子账户打款共计176597元，其中包含了涉案林地征收补偿款。最高法认为，赔偿和补偿不应重复，已通过补偿方式获得相应救济的部分应予扣除。一审法院在涉案补偿方案标准基础上上浮15%计算赔偿数额，扣除已支付部分后，判决桐梓县人民政府额外支付赔偿金17416元。
法律依据：本案最高法再审判决明确，根据损益相抵原则，赔偿和补偿不应重复，对于已经通过补偿方式获得相应救济的，应予扣除，不应在赔偿中重复支持。《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。
实操建议：被征收人收到政府打款后，应保留银行流水、打款凭证等证据，明确款项性质和对应项目。在申请行政赔偿时，如实说明已获得的补偿情况，由法院依法计算差额部分。
问：林地上林木被毁，政府是否应当赔偿林木损失？
答：需要提供合法有效证据证明林木状况和损失数额。本案中，再审申请人主张其林地上林木应予以赔偿，但未提供合法有效证据证明林木状况和具体损失数额。桐梓县人民政府已对征地林地面积附着物情况进行测绘登记并两次公示，再审申请人并未提出异议。最高法因此不支持按具体林木数量赔偿的请求。
法律依据：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》规定，支付给林地权利人的补偿费用应包括林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。
实操建议：在征收公告发布前或征收过程中，被征收人应主动对林地上的林木进行拍照、录像，记录树种、数量、规格等信息。对政府组织的附着物调查登记，应认真核对数据并签字确认，对不实之处当场提出异议。必要时可委托专业评估机构对林木价值进行评估。
问：未批先征（未取得省级政府征收批复就占地）的法律后果是什么？
答：未批先征属于程序违法，被征收人有权获得行政赔偿，且赔偿标准可酌情上浮。本案中，桐梓县人民政府在征地行为发生时尚未依法取得省级人民政府的土地征收批复，且至再审时仍未获得。最高法在本案裁判中明确，在未批先征的情形下，已经制定补偿安置方案并实施的，应综合考虑占地行为发生至征地批复作出期间原告不能用地的损失及征地批复作出至赔偿款支付期间的利息损失等因素，酌情上浮赔偿金额，以体现对违法征收行为的惩戒。
法律依据：《土地管理法》第四十六条规定，征收土地应由国务院或省级人民政府批准。第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。未批先征违反了上述法定程序，构成程序违法。
实操建议：被征收人可通过申请政府信息公开，查询征收项目是否取得了省级以上政府的征收批复。如发现未批先征，应在法定期限内（60日内申请行政复议，或6个月内提起行政诉讼）及时主张权利，避免因超过时效而丧失救济机会。
【结语】
违法征收的行政赔偿，不是政府随意定价的"善后补偿"，而是有明确法律标准的权利救济。
本案确立的三项核心规则：赔偿不得低于合法征收补偿，赔偿应体现对违法行为的惩戒，已支付的补偿应在赔偿中扣除。三条规则共同构成违法征收行政赔偿标准的完整框架。
行政赔偿涉及新旧标准衔接、社保资金归属、举证责任分配等专业问题，每一项都直接影响最终赔偿金额。被征收人自行维权往往难以全面把握，而征收赔偿的起诉期限和申请时效一旦错过将无法补救。
北京市盛廷律师事务所征拆律师团队深耕征地拆迁行政诉讼19年，代理案件覆盖全国，在行政赔偿标准确定、新旧补偿标准衔接、违法征收程序认定等领域积累了丰富经验。如您也遇到征收程序违法、赔偿标准不合理等问题，建议尽早咨询专业律师。全国统一热线：400-008-3455（征地拆迁法律问题解答）。
温馨提示
本文裁判规则分析仅供普法参考，不构成具体案件的法律意见。如遇具体征收赔偿纠纷，建议咨询专业律师并结合当地政策法规进行个案分析。
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