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最高院判例:城中村改造临时机构的行政行为,由审批建立其的行政机关承担责任
已被浏览557次 作者:北京市盛廷律师事务所 更新时间: 2020/05/05

最高院裁判观点


被征收人提供的视频资料、照片及报警电话证实了其房屋被拆除的事实,晋源区政府在原审中认可被征收人的房屋系西寨村城中村改造指挥部拆除。


关于西寨村城中村改造指挥部的性质,根据《晋源区晋阳湖片区城中村改造实施细则》第十六条规定,“各城中村纳入城改年度计划后,必须组建项目指挥部。……各项目指挥部组建后,经所属镇(街道)初审后报区城改办审核,并报区政府审批。批复文件必须在村内进行公告。未组建项目指挥部或项目指挥部未经批复,各城中村不得擅自开展城改工作。”


即西寨村城中村改造指挥部系经晋源区政府审批组建的不具有独立承担法律责任能力的临时机构,对以该指挥部名义作出的行政行为,法律后果应由晋源区政府承担,当事人起诉的,应以晋源区政府为被告。故西寨村城中村改造指挥部对被征收人房屋的拆除行为,视为晋源区政府实施的行政行为。


最高院裁判文书

最高人民法院

行政裁定书


(2018)最高法行再85号


再审申请人(一审原告、二审上诉人)李俊才,男,1971年10月27日出生,汉族,住山西省太原市晋源区。


被申请人(一审被告、二审被上诉人)太原市晋源区人民政府。住所地太原市晋源区文景街9号。


法定代表人李xx,该区人民政府区长。


委托代理人李xx,该区人民政府副区长。


委托代理人张xx,北京德恒(太原)律师事务所律师。


原审第三人太原市晋源区金胜镇人民政府。住所地太原市晋源区晋祠路3段133号。


法定代表人李x,该镇人民政府镇长。


原审第三人太原市晋源区金胜镇西寨社区居民委员会。


再审申请人李俊才、李福元、孟建文、连军立、孟钢、李宏亮、任儿则、李林会、孟继锋、孟继荣、郭根生(以下简称李俊才等11人)因诉被申请人太原市晋源区人民政府(以下简称晋源区政府)确认强制拆除违法一案,不服山西省高级人民法院(2017)晋行终359号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年3月23日作出(2018)最高法行申138号行政裁定,提审本案,并依法组成由审判员张志刚担任审判长,审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。


李俊才等11人向山西省阳泉市中级人民法院一审诉称,李俊才等11人皆为太原市晋源区西寨村村民,在村内宅基地上建有房屋,用于居住。太原市城中村改造项目实施后,晋源区政府告知包括李俊才等11人在内的房屋被列入城中村改造拆迁范围。2015年12月14日,晋源区政府近百名人员动用挖掘机将李俊才等11人的房屋强行折除,屋内财产均被掩埋、损毁。李俊才等11人认为,晋源区政府在未履行任何合法手续、未对其作任何补偿的情况下,强制拆除其房屋违法,特请求判令晋源区政府强制拆除房屋行为违法。


山西省阳泉市中级人民法院一审认为,李俊才等11人的房屋于2015年12月被拆除,适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定,起诉期限为知道行政行为之日起两年,本案立案日期为2016年7月6日,李俊才等11人的起诉未超过法定起诉期限。李俊才等11人提供的房屋被拆除的视频资料、照片及报警电话只证实其房屋被拆除的事实,不能证明拆除行为由晋源区政府实施,晋源区政府也否认对李俊才等11人的房屋采取过拆除行为,李俊才等11人的诉请缺乏事实依据,应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(三)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回李俊才等11人的起诉。


李俊才等11人不服,向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院二审裁定驳回上诉,维持原裁定。


李俊才等11人向本院申请再审,请求依法撤销一、二审行政裁定,确认晋源区政府强制拆除其房屋行为违法,指令一审法院审理或直接提审本案。其申请再审理由为:一、原一、二审法院认定事实错误,晋源区政府确为强拆行为实施主体,其实施的强拆行为违法。首先,一审中晋源区政府认可申请人房屋为晋源区金胜镇西寨村城中村改造项目指挥部(以下简称西寨村城中村改造指挥部)所为,而根据《晋源区晋阳湖片区城中村改造实施细则》(晋源委发【2013】1号)第十六条、西寨村城中村改造指挥部公告《关于在2015年11月底前完成整村拆除的决定》的规定,西寨村城中村改造指挥部为晋源区政府组建,拆除房屋行为也是晋源区政府责令实施,晋源区政府是本案适格被告,其应当承担违法强拆行为的后果。其次,本案是集体土地征收拆迁,依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定,应由市、县级人民政府负责行政区域的征收与补偿工作。并且本次被强拆的房屋不仅仅是申请人的房屋,还涉及同一地块多处房屋,也只有晋源区政府才有能力作此行为。通过一审庭审中晋源区政府提供的证据可以得出,强拆行为由晋源区政府指导和参与,更进一步证明晋源区政府确为强拆行为实施主体。最后,申请人各自在宅基地上建有房屋,其提交的照片和录像资料证明房屋被拆除前的完好状态和拆除后一片瓦砾,申请人已经提供了房屋的权属证明、报警记录、强拆照片和录音、录像。在相关单位没有给予申请人补偿,也没有作出责令交出土地决定书和强制拆除决定的情况下,晋源区政府没有权力强拆其房屋。二、原二审法院裁定适用法律、法规确有错误。申请人已经完成了初步举证义务证明强拆行为由被申请人指导并参与,晋源区政府若无法提供强拆行为为他人实施的证据,应认定其为强拆主体。三、本案一审时,11位申请人分别立案,而一审法院却合并为一案做出裁定,且一审法院将金胜镇政府和西寨社区居委会列为第三人,但在庭审中均没有对此二主体与本案的关系和其相应的责任做任何的查明和认定。因此,一审法院严重违反法律规定程序,可能影响公正审判。


本院认为,李俊才等11人提供的视频资料、照片及报警电话证实了其房屋被拆除的事实,晋源区政府在原审中认可李俊才等11人的房屋系西寨村城中村改造指挥部拆除。关于西寨村城中村改造指挥部的性质,根据《晋源区晋阳湖片区城中村改造实施细则》第十六条规定,“各城中村纳入城改年度计划后,必须组建项目指挥部。……各项目指挥部组建后,经所属镇(街道)初审后报区城改办审核,并报区政府审批。批复文件必须在村内进行公告。未组建项目指挥部或项目指挥部未经批复,各城中村不得擅自开展城改工作。”即西寨村城中村改造指挥部系经晋源区政府审批组建的不具有独立承担法律责任能力的临时机构,对以该指挥部名义作出的行政行为,法律后果应由晋源区政府承担,当事人起诉的,应以晋源区政府为被告。故西寨村城中村改造指挥部对李俊才等11人房屋的拆除行为,视为晋源区政府实施的行政行为,一审法院以李俊才等11人没有证据证明晋源区政府实施拆除房屋行为为由驳回起诉、二审法院驳回上诉均属不当。


综上,依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:


一、撤销山西省阳泉市中级人民法院(2016)晋03行初34号行政裁定;


二、撤销山西省高级人民法院(2017)晋行终359号行政裁定;


三、本案指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理。


本裁定为终审裁定。


审判长 张志刚

审判员 刘雪梅

审判员 梅 芳

二〇一八年五月八日

法官助理 苏志权

书记员 袁正明


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