近年来，各地政府为了集约用地，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，不断以城镇低效用地再开发为由收回城镇土地，在实际执行过程中常以土地权利人税收不达标为由强制进行土地收储等。

很多土地权利人不了解有关低效用地的法律规定，遇到征收方以此为由实施征收和开发不知如何应对。今天我们就城镇低效用地的相关法律规定进行解答。

何为城镇低效用地？

原2016年国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）的通知，对城镇低效用地进行明确规定。该通知虽然已经废止，但是根据《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》自然资发〔2022〕129号的相关规定，鼓励低效用地再开发。建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。

通知指出，所谓城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。

国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。

现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。

推进城镇低效用地再开发工作主要做法

一是合理界定改造开发范围。

各地对城镇低效用地的内涵有不同的界定。如广东明确低效用地主要包括市区“退二进三” 产业用地； 城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区） 用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后、规划确定改造的城镇和村庄等。

二是积极开展调查摸底和上图入库工作。

开发低效用地改造开发的城镇，要充分利用土地调查成果，摸清城镇低效用地的现状和改造开发潜力，查清土地权属关系，了解土地权利人意愿，建立城镇低效用地数据库。

三是科学编制实施专项规划。

各地需编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，并统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等工作，制定年度实施方案，落实改造项目。

城镇低效用地的开发原则

低效用地的再开发坚持“政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、规范运作”的开发原则。

政府引导是坚持规划先行，对改造开发的范围、规模、时序等进行统筹安排；市场取向是鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成多种开发模式；公众参与是充分尊重土地权利人的意愿，保障土地权利人的知情权、参与权、受益权；利益共享是协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益；规范运作是严格遵循改造开发的要求和程序，加强监管。

城镇低效用地的开发模式

在开发实施主体上，不同地方政府结合地方实际，积极探索了政府收储改造、原国有土地使用权人自行改造、原集体经济组织自行开发、新引入市场主体改造开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发等多元化模式。

【广东以原国有土地使用权人自行改造为主，占广东全部低效用地的34%，新引入市场主体改造开发占28%，原集体经济组织自行开发占22%，政府收储改造开发占10%，政府与社会力量联合开发、 社会多方合作开发占 6%。

江苏以政府收储改造开发为主，占江苏全部低效用地的52%，原国有土地使用权人自行改造开发和新引入市场主体改造开发各占23%，原集体经济组织开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发各占 1% 。】（内容引自然资源部《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》）

【律师总结】

由上述法律规定可知，各地对低效用地的界定以及开发模式均有一定的差别，但从开发原则和开发模式可以看出，地方政府要尊重土地权利人的意愿，土地权利人有权参与改造。

如果地方政府以土地收储实施征收，也应依据土地收储的法定程序进行，并对土地权利人给予公平、合理的补偿。如果遇到强制征收，建议及时请专业律师介入，维护合法权益。