集体土地征收过程当中，我们经常会看到行政机关作出的一个决定——责令交出土地决定。在2021年9月1日之前，这个决定系由县级以上人民政府土地行政主管部门作出的，在此之后，新的《土地管理法实施条例》（2021修订）第六十二条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”

从该条规定可以看出，责令交出土地决定是具有强制执行效力的行政法律文书，对其是可以提起行政复议或者行政诉讼的。如果行政相对人没有在法定期限内提起，行政机关即可以申请人民法院强制执行。因此，人民法院对责令交出土地决定的合法性审查是如何进行的，又涉及哪些维度，就是一个非常重要的问题。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条明确规定：县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

可见，最高院对于责令交出土地决定的合法性审查已经作出了较为明确的规定。本文以吉林省各级人民法院为例，就其近年来撤销责令交出土地决定的裁判观点进行筛选和梳理。

【案例一】

本院认为：被上诉人蛟河市国土资源局在法定举证期限内未提供上诉人程凤和承包土地被征收情况、补偿登记情况及补偿款提存方面的证据，补偿标准的计算与《征地补偿安置方案公告》明显不符，责令上诉人程凤和限期交出土地缺乏依据。被上诉人蛟河市国土资源局作出的蛟国土决字（2015）第001号责令交出土地决定事实不清，证据不足，应予撤销。原审判决未对土地征收行为进行全面审查，明显不当，应予撤销。上诉人请求撤销蛟河市人民法院（2015）蛟行初字第29号行政判决和蛟河市国土资源局（2015）第001号责令交出土地决定书的上诉理由成立，应予支持。

——上诉人程凤和诉被上诉人蛟河市国土资源局土地征收纠纷一案二审判决书（2015）吉中行终字第88号

【案例二】

本案被告南关区政府作出的长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》依据事实不清、证据不足。

1.本案中被告南关区政府发布征收补偿安置方案公告的日期是2013年4月3日，但是对原告李亚军地上作物评估时点却为2007年6月30日，评估时点与征收补偿安置方案公告公布日期相差近六年，经济树木的市场价值变化较大。以2007年6月30日作为经济树木评估时点严重影响补偿公平性。

2.补偿告知书记载的补偿总额与评估报告中的评估价值总额不符。补字[2016]第002号《地上物补偿告知书》中载明的补偿项目有两项，数额合计432380元，而房屋建筑物评估报告与土地树木资产评估报告书载明的评估价值共计429310元。

3.补偿漏项，仅对温室、作业房进行了补偿，未对测绘报告中记载的仓、院、围墙进行评估补偿。综上，被告南关区政府在没有对原告李亚军进行合理补偿的情况下作出责令交出土地决定，该决定所依据的事实不清、证据不足。

——李亚军诉南关区政府集体土地征收一审判决书（2016）吉01行初128号

【案例三】

本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”

《吉林省土地管理条例》第二十六条第二款规定：“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”

上述规定，确立了相关土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的计算标准，在安置补偿合法的前提下，土地管理部门才能作出责令交出土地决定。征收集体土地对被征收人应当依法予以补偿。

本案中，长白山保护开发区管理委员会池西区管委会于2017年3月23日发布《征收土地方案公告》（[2017]年第1号）和《征地补偿安置方案》，而国土局池西分局以2011年6月15日为评估基准日确定郭艳英被征收土地上附着物的补偿价值，安置补偿不合法。

因此，本案被诉责令交出土地决定，主要证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予撤销。

——郭艳英诉吉林省长白山国土资源局池西分局责令限期交出土地决定二审行政判决书（2018）吉06行终45号

【案例四】 

本院认为：（一）从土地管理法实施条例第四十五条的规定看，行政机关责令被征地人交出土地，应当满足两个条件，即被征地人违反土地管理法律法规规定和被征地人有阻挠国家建设征用土地的行为，并且责令交出土地的行政主体应是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案被诉二政责决字（2016）8号《责令交出土地决定书》的作出主体不属于县级以上人民政府土地行政主管部门，该决定的认定事实部分没有明确体现上诉人有违反土地管理法律法规和阻挠国家建设征用土地行为的内容，属于行政程序不当、认定事实不清，二政责决字（2016）8号《责令交出土地决定书》在行政诉讼法第七十条规定的可撤销之列，一审判决结果正确。

——陶继阳诉长春市二道区人民政府责令交出土地决定二审行政判决书（2017）吉行终51号

【案例五】

本院经审查认为：

第一，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。根据上述规定，农村集体土地被依法征收后，由县级以上人民政府组织实施，在征收实施过程中，土地权利人对土地补偿有争议的，应当先行由县级以上人民政府协调、裁决程序处理。本案中，刘凤江未与土地征收实施部门达成补偿安置协议，其补偿安置问题应当先行经协调、裁决程序解决。二道区政府在5号决定中确定了刘凤江的房屋面积及补偿金额，告知仅可对补偿异议向二道区房屋征收经办中心咨询，且须在收到该决定之日起十日内与房屋征收部门二道区住房和城乡建设局签订征收补偿协议。该项内容实质为征地补偿处理意见，规定在责令交出土地决定中，剥夺了刘凤江对补偿安置争议请求协调、裁决的权利。仅就该项内容，5号决定即违反法律、法规规定。

第二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该条规定，行政机关责令被征收人交出土地，应当具备两个条件，即被征地人违反管理法律、法规规定，实施阻挠国家建设征收土地的行为，并且责令主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，被诉5号决定由二道区政府作出，而非土地行政主管部门，其作出上述决定，属于超越职权；该决定的内容亦未能体现刘凤江具有违反土地管理法律、法规规定和实施阻挠国家建设征收土地的行为，属于认定事实不清、证据不足。

——刘凤江、吉林省长春市二道区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2017）最高法行申7419号

【案例六】

本案被告作出的《责令交出土地决定书》补偿不合理、显失公平。

（1）本案中被告发布《征地补偿安置方案公告》的日期是2009年9月30日，由于该征收项目2015年才继续启动，评估报告及《责令交出土地决定书》等均在2015年9月才作出，中间间隔六年，期间房价等上涨较快。被告在委托吉林省共建伟业房地产估价有限公司出具评估报告时仍然以《征地补偿安置方案公告》公布的日期即2009年9月30日作为评估时点严重影响补偿的公平性。

（2）根据被告提供的评估报告记载证明，被告对于德池的三套面积分别为99平方米、19.35平方米、48.1平方米的有照房屋进行了评估。根据庭审中原、被告提供的证据显示于德池生前在被征收地块拥有四套有照房屋，四处无照房屋及两处棚子等地上附属物，故评估报告中记载的房屋有照房屋套数与证据证明的事实存在矛盾，且测绘报告及评估报告中的房屋面积及附属物项目存在矛盾。故被告对该案事实没有查清。

综上，鉴于被告于2015年10月作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》主要证据不足，明显不当。

——于秋水与长春市南关区人民政府土地行政征收一审行政判决书（2016）吉01行初49号

【案例七】

第一，国有土地上房屋征收应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依据上述条例，《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条将国有土地上房屋征收的具体程序明确如下：“1.房屋征收部门按照房屋征收计划确定房屋征收范围，并予以公告。……4.拟定征收补偿方案。5.市区人民政府按照有关规定进行社会稳定风险评估。6.房屋征收补偿费用存入市区房屋征收部门制定账户，专户存储，专款专用。7.市区人民政府作出房屋征收决定”。

据此，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定，南关区政府有权组织实施征收李玉萍房屋的工作。但是，在征收过程中，被告依据的吉国土资耕发[2009]98号文件，是对农用地转用和土地实施方案的批复，不是对国有土地上房屋征收的决定。

征地方案公告、补偿方案公告都是针对集体土地征收问题的公告，并不涉及原告李玉萍的国有土地使用权及国有土地上房屋。被告作出责令交出土地决定所依据的《土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条、《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发[2012]第6号文件，《长春市政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函[2014]21号，都是集体土地征收的法律法规和相关规定，对原告李玉萍的国有土地上房屋没有拘束力。

因此，被告适用集体土地征收的依据和程序来进行国有土地上房屋征收，适用法律错误。

第二，本案被告作出的《责令交出土地决定书》补偿不合理、显失公平。（1）房屋评估基准时间问题。本案中被告发布征收补偿安置方案公告的日期是2009年9月30日，该征收项目2015年启动，评估报告及责令交出土地决定等均在2015年9月才作出，时间间隔达六年之久，期间房屋等价格上涨较快。作出评估报告时仍以征收补偿安置方案公告公布的日期即2009年9月30日作为评估时点严重影响补偿的公平性。（2）评估报告漏项。根据被告提供的测绘报告，原告土地上不仅有房屋，还有棚子、水泥地面等附属物。但是，评估报告中仅有对房屋评估作价，没有对其他附属物进行评估。综上，被告南关区人民政府作出的长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》主要证据不足，适用法律法规错误，明显不当。

——李玉萍与长春市南关区人民政府集体土地征收一审行政判决书（2016）吉01行初130号

【案例八】

本院认为，被告依据《证明》就认定原告房屋为违法建筑，并将评估认定的补偿款783960元，降低至265091元，事实不清，证据不足，程序违法。且原告的房屋虽在房屋所有权证设计用途中登记的是住宅，但原告经营春兰烧烤，将住宅用作商业用房多年是实际存在的事实，被告理应充分考虑原告的实际情况，并予以合理补偿。被告作出的集国土资责交决字[2017]第018号《责令交出土地决定书》事实不清，证据不足，程序违法，应予以撤销。

——崔某与集安市国土资源局撤销行政行为纠纷一审行政判决书（2018）吉0582行初18号

【案例九】

本院认为，被告作出的建设用地项目呈报材料“一书三方案”中拟征收土地现状调查结果确认单没有被征地农户及地上附着物产权人签字确认，且在集安棚户区改造房屋征收补偿项目分户估价报告、评估结果分户报告、《领取补偿款通知书》、集国土资责交决字[2017]第015号《责令交出土地决定书》，对原告的征收补偿作出三种不同的补偿价格，属认定事实不清、证据不足、程序违法。被告作出的集国土资责交决字[2017]第015号《责令交出土地决定书》，应予以撤销。

——滕玉兰与集安市国土资源局不服土地所有权处理决定纠纷一审行政判决书（2018）吉0582行初12号

【案例十】

本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”

有关部门征求了被征地农村集体经济组织的意见，没听取被征地人原告赵刚的意见；《吉林省土地管理条例》第二十七条二款规定“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”被告榆树市国土资源局未按此规定与赵刚就土地上的附着物的补偿标准进行约定。榆树市西部新城区建设指挥部办公室单方委托对行政机关作出具体行政行为所涉及的标的物进行评估没有资质的榆树市价格认证中心对原告赵刚被征收耕地上的附着物进行价格认证，该认证结论不能作为本案认定事实的依据。被告作出的榆国土责字（2013）49号责令交出土地决定书，证据不足，依法应予撤销。

——赵刚诉榆树市国土资源局责令交出土地一审行政判决书（2014）榆行初字第9号

【案例十一】 

本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十六条第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”

劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，亦明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容。

依据上述法律、法规规定，土地征收部门在对修正大桥南侧棚户区地块改造项目建设征地过程中，应当安排上诉人张敬凯的社会保障费用。而被上诉人提交的《被征地农民社会保障费计算明细表》等证据无法证明在本次征地过程中，已为上诉人张敬凯安排社会保障费用。被上诉人在没有解决上诉人张敬凯的社会保障问题前提下作出责令交出土地决定违反相关法律、法规规定，依法应予确认违法。

——张敬凯通化与通化市国土资源局土地行政强制一案二审行政判决书（2015）通中行终字第63号

【案例十二】

关于责令交出土地决定应否撤销问题。责令交出土地的前提是存在影响国家建设征收土地的情形，现被征收土地上的地上附着物已经被拆除，再作出责令交出土地决定已经没有必要。原被告之间的行政争议实质上是征收补偿问题，被告未按照《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定予以解决即责令原告交出土地不当，该决定应予撤销。

——曲志国、林淑珍与长春净月高新技术产业开发区管理委员会土地行政征收一审行政判决书（2016）吉01行初204号

【案例十三】

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。由此可见，行政诉讼案件中，被告应当对被诉行政行为的合法性负有举证责任，其应当在举证期限内向人民法院提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告南关区政府在举证期限内未向本院提供其作出长南府（责）〔2017〕第056号责令交出土地决定的证据和所依据的规范文件，故视为其没有相应证据。据此，被告南关区政府作出的长南府（责）〔2017〕第056号责令交出土地决定主要证据不足，应予撤销。

——孙玉亭与长春市南关区人民政府土地行政决定一审行政判决书（2017）吉01行初100号

【案例十四】

本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”虽然汽开管委会属于县级以上地方人民政府，法律授予其组织实施征收集体土地的职权，其也按照土地管理法并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行了征收与补偿程序，但却违反了《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定，未告知原告享有在协调不成的情况下向上一级地方人民政府申请裁决的权利，也未对补偿、安置问题作出决定即责令原告交出土地不当，该决定应予撤销。

——张宏田与长春汽车经济技术开发区管理委员会土地行政征收一审行政判决书（2016）吉01行初149号