北京市盛廷律师事务所是一家专注于征地拆迁及产权保护的律所，盛廷律师非常注重专业基础知识的学习积累与应用。2018年8月8日，由北京市盛廷律所合伙律师潘金忠律师主讲的行政诉讼中行政行为及诉讼主体的相关问题专题讲座在盛廷律所的大会议室举行，张合刚律师、苗露宁律师、李喆律师等律师及全体律师助理参会学习。

本次讲座的内容主要包括两个层次：一是行政诉讼中行政行为相关问题；二是行政诉讼中诉讼主体相关问题。

据不完全统计，我国目前的司法实践中，行政诉讼立案后，法院要对原告提交的材料进行初步审查，因为行政行为或诉讼主体问题作出驳回起诉裁定的数量约占行政诉讼案件的三分之一。所以理清行政诉讼中的行政行为及诉讼主体相关问题有益于有效的启动行政诉讼、把已经启动的行政诉讼推进至法院实体审理阶段，进而节约诉讼的时间成本。

一、行政诉讼中行政行为相关问题

01行政行为的分类

根据行政行为的意思表示构成，可以将行政行为分为：传统意义上一般行政行为、事实行政行为及行政合同。

传统意义上一般行政行为是指行政主体针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，系行政主体单方面的意思表示。比如：行政处罚决定书、限期拆除决定书等。

事实行政行为是指行政主体针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的无法律依据，不产生法定的法律关系的变动的行为。这种行为也具有单方性，系行政主体单方的意思表示。比如：行政机关在未经法定程序送达法律文书的情况下进行的强拆行为。

行政合同是指包含行政主体及相对人双方的意思表示，行政主体在行使的是行政管理职能，产生了行政法的权利和义务关系。比如招商引资合同、征收补偿协议等。

另外，传统意义上一般行政行为又分为不同性质但有相似性的行为，比如行政强制措施、行政强制执行和行政处罚，不同性质的行政行为，在法定程序上有所区别，也会对行政相对人的权利义务产生不同的影响。

02容易被法院当作“眼中钉”驳回起诉

通常主要包括以下两种：

行政不作为，在行政诉讼中，为了调查一些事实情况或者督促行政主体履行法定职责，通常的方式是提出书面的申请请求相关部门进行答复，但实践中行政机关的回复结果情况也是多种多样、五花八门。未在法定期限内回复一般情况下会构成行政不作为，但回复了是否就当然不构成行政不作为？这个问题需要根据回复的实际内容来判断，不能一概而论。实践中法院也会根据原告的诉讼请求以及被告行政主体的回复内容、提交的证据材料来判断是否构成行政不作为，进而来判断其可诉性问题。

内部行为，行政相关人收到行政主体送达或者公告的文件，从内容来看还包括一些过程性行政行为、阶段性行为，内部监督行为。原则上述行为不属于行政诉讼法的受案范围，对上述行为提起诉讼，会被法院认为不属于受案范围而驳回起诉。如果上述内部行为外化并对行政相对人的实体权利产生影响，或者上述内部行为是行政主体基于法律法规规章的规定，在行使法定职权时形成的行政行为，则该所谓的“内部行为”则可能具备可诉性。

二、行政诉讼中诉讼主体相关问题

行政诉讼的诉讼主体主要包括两方。原告方即行政相对人、行政相关人，被告方为行政主体。

在行政诉讼中因原告方主体问题被法院驳回起诉时，法院的主要理由是认为原告方与被诉的行政行为不具有法律上的利害关系。尤其是在征地拆迁案件中，无论是集体土地的征收还是国有土地上房屋的征收都要经过法定的征收程序，在相应的程序中都会出现各种各样的文件，比如：集体土地征收过程中的征收预公告、土地征收公告，国有土地上房屋征收程序中的征收决定公告等等。除了对这些文件所体现的行政行为的可诉性进行判断外，这些文件与原告方是否有利害关系是法院是否驳回起诉的重要原因。

在具备“民告官”明显特质的行政诉讼中，“官”也就是行政诉讼被告一方在行政诉讼中的确定也至关重要。从法学理论上讲，被告一方应具备“权、名、责”，三者缺一不可，“权”是指被告一方应具备作出被诉行政行为的权力，“名”是指被告是以自己的名义作出的行为，“责”是指被告应具备独立承担责任的能力。但在行政管理中，管理行为被逐级细化后，某一项行政职权到底被那个主体或哪个主体的职能部门、分支机构、派出机构行使，情况比较庞杂，多散见一些地方性的规范性文件中。正因如此，现实生活我们收到的文件上的所显示的印章也有很多，有的盖章主体虽然以自己的名义作出行为，但可能他不具备独立承担责任的能力。诉讼中被告应是具备独立承担能力的主体。对此，2018年2月8日生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的第二十条、第二十一条，第二十五条对其中一部分情况做出了明确规定。

在行政诉讼中，对行为本身的可诉性判断以及对拟起诉主体中原告、被告的分析判断是一名合格律师的基本功。在讲座最后，潘律师提醒与会人员要更加注重这方面的学习、积累和探讨，这样才能不辜负委托人基于对我们专业度的判断对我们做出的选择。