2014年，张某（化名）等人经公开拍卖竞得50余亩商住用地，满心期待地进行开发建设。然而，却因政府出让土地时手续存在欠缺，该地块始终无法进入实质开发阶段。2022年，政府在未给予任何补偿的情况下，单方面收回土地并重新出让给其他开发商，致使当事人八年的等待与投入付诸东流……当行政机关因自身过错导致合同目的无法实现时，该如何平衡公共利益与私人权益的保护呢？

一、手续不全的土地出让

这种“先出让后完善手续”再“无偿收回重卖”的操作模式，在司法实践中并非个例。

在海南就有着惊人相似的案情：H公司2003年通过挂牌竞得15.383亩土地，因政府未完成征地补偿和土地变性手续，《国有土地使用权出让合同》始终无法签订，土地长达22年未交付。2020年，该地块被政府重新挂牌出让给国有公司用于安置房建设，政府仅同意退还原始出让金及利息。同样，在安徽某县的一则案例中，国土局将未确定容积率的地块违规拍卖，使得竞拍人王某虽支付出让金并完成前期设计，却因规划条件缺失无法办理建设审批，最终土地因规划调整彻底丧失开发价值。

这些案例共同暴露出土地出让领域的三大问题：其一，行政机关急于出让土地而忽视法定前置程序，将本应由政府完成的征地、规划等义务转移给企业；其二，当手续瑕疵无法补救时，政府往往选择单方解除合同并重新处置土地；其三，补偿标准普遍偏低，仅返还原始投入而忽视企业的信赖利益损失。

这种做法不仅损害了市场主体的合法权益，更动摇了政府公信力的基石。

二、行政协议的司法审查逻辑与赔偿范围

最高人民法院明确将国有土地使用权出让合同界定为行政协议，其本质是“行政机关为实现土地管理目标而订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。这一定性决定了此类纠纷的司法审查需遵循“合法性审查为主、合同约定为辅”的原则，既要审查行政机关行为的法定权限和程序，也要兼顾协议约定的权利义务内容。

在行为合法性层面，行政机关出让土地时必须履行法定前置义务。《城市房地产管理法》明确规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，国有土地的使用权方可有偿转让”。海南H公司案中，法院认定政府在未完成征地手续情况下出让土地的行为违法，正是基于这一强制性规定。安徽 某县的二审法院进一步指出，行政机关“明知涉案地块未规划土地容积率，无法订立土地出让合同，仍与王某订立拍卖成交确认书”的行为，构成明显的缔约过失。这些裁判观点表明，司法机关对土地出让的程序合规性持严格审查态度，任何前置手续的缺失都可能导致行政行为被确认违法。

在违约责任承担方面，司法实践确立了“全面赔偿直接损失”的原则。在江西，有公司通过挂牌取得土地使用权后，因政府未完善排污设施及后续规划调整导致无法开发，法院最终判决政府返还土地出让金、契税、印花税等直接支出，并赔偿资金占用期间的法定孳息。这一判决明确了直接损失的赔偿范围，具体包括：土地出让金及各类税费、为开发支付的前期费用（如设计费、咨询费）、资金占用利息（通常按中国人民银行同期贷款利率计算）。

值得注意的是，可得利益损失的主张在司法实践中面临较大障碍。海南H公司主张按起诉时的土地市场价与合同价的差额计算9300余万元可得利益损失，但一审法院以“未取得土地使用权且未实际占有使用”为由予以驳回。这种裁判倾向反映了司法机关的保守态度：在行政协议纠纷中，可得利益赔偿需以“合同有效且能够实际履行”为前提，当土地已被重新出让导致合同目的彻底无法实现时，可得利益主张往往难以得到支持。

三、行政诉讼中的证据准备与策略选择

结合类似案例的司法经验，当事人可从证据收集、程序选择和赔偿主张三个维度构建维权策略。

在证据准备方面，应重点收集三类材料：一是土地出让的原始文件，包括拍卖公告、成交确认书、付款凭证等，用以证明合同关系成立及资金投入；二是政府不作为的证据，如申请办理开发手续的申请书、相关部门的答复或不予答复记录，形成完整的权利主张时间线；三是土地被收回及重新出让的证据，如政府收回决定、新的出让公告等，证明行政机关的违法行为与损害结果之间的因果关系。

最高人民法院明确指出，国有土地使用权出让合同争议属于行政诉讼受案范围，法院将对行政机关的履约行为进行合法性审查。当事人可同时提出两项核心诉求：一是请求确认政府收回土地的行政行为违法；二是要求行政机关赔偿直接经济损失。

关于诉讼时效的问题，法律规定呈现“二元制”特征：行政诉讼的一般起诉期限为六个月，自知道或应当知道行政行为作出之日起计算；但涉及不动产的纠纷适用二十年最长保护期。更为关键的是，诉讼时效可因“权利人向义务人提出履行请求”而中断。张某的案件是2014年至2022年间持续与政府沟通的行为，足以构成时效中断的事由，因此2025年提起诉讼仍在有效期限内。

那张某在诉讼中要主张哪些赔偿呢？律师认为：直接损失部分应坚持全额索赔，包括土地出让金、各项税费、合理的前期投入及资金利息，这部分诉求在司法实践中获得支持的可能性较高。对于可得利益损失，尽管海南案例显示法院持谨慎态度，但当事人仍可尝试通过专家评估报告等形式证明土地溢价损失，即使无法全额获赔，也可能促成调解阶段的补偿让步。

四、个案救济到长效机制的构建

部分行政机关在追求土地出让收益和政绩指标的驱动下，往往忽视程序合规性要求，将征地、规划等义务风险转移给企业。当后续开发受阻时，又以“公共利益”为由单方面解除合同，实质上将行政过错的后果转嫁给市场主体。这种做法不仅损害企业合法权益，更不利于营造稳定可预期的营商环境。

对企业而言，参与土地拍卖时也应增强风险防范意识。结合盛廷律所之前代理的案件启示，竞买人应对土地权属、规划条件、欠费情况等进行全面尽职调查，避免轻信行政机关的单方承诺。必要时可聘请专业机构进行合规性审查，在拍卖文件中设置补充条款，明确手续不全时的违约责任，从合同订立环节降低风险。

当行政机关因自身过错导致合同无法履行时，足额赔偿企业的信赖损失不仅是法律要求，更是维护政府公信力的必然选择。唯有如此，才能真正构建起稳定、公平、透明的法治化营商环境，让市场主体敢于投资、安心经营。

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