江苏省徐州市中级人民法院

行政判决书

（2014）徐行初字第00031号

原告夏xx。

原告夏xx。

原告夏xx。

原告夏xx。

四原告共同委托代理人，北京市盛廷律师事务所律师。

原告李xx。

原告李xx。

原告李xx。

原告夏xx。

原告李xx，原告刘xx。

原告夏x。

原告李xx。

原告孙xx。

九原告共同委托代理人张律师、杜律师，北京京润律师事务所律师。

被告贾汪区人民政府,住所地徐州市贾汪区山水大道北侧。

法定代表人李xx，区长。

出庭应诉负责人胡xx，副区长。

委托代理人阙律师，江苏彭城律师事务所律师。

原告夏xx等人不服贾汪区人民政府作出的房屋征收决定行政行为，于2014年9月4日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书，2014年11月17日、2015年10月28日公开开庭审理了本案。原告夏xx、夏xx、李xx、夏xx、李xx、李xx、夏x、李xx、孙xx及委托代理人、张律师、杜律师到庭参加诉讼。因原告就涉及本案的审批材料提起复议或诉讼，本案经审批扣除审限。本案现已审理终结。

被告于2014年3月28日以城市规划建设需要为由作出贾政公(2014)1号房屋征收决定并公告，主要内容：一、征收项目名称：潘安湖三期片区（段庄5、6组）；二、征收范围：东至排水渠，西至利大路，南至310国道，北至潘安湖（现段庄5、6组庄址）范围内的所有房屋及地面附着物，具体范围以征收红线为准。三、征收期限：2014年3月28日-2014年4月27日；四、征收部门：贾汪区人民政府房屋征收办公室；五、征收实施单位：贾汪区人民政府潘安湖街道办事处；六：监督举报电话：0516-69099182。被征收人及利害关系人如对本征收决定不服的，可以在本公告公布之日起60日内向徐州市人民政府依法申请行政复议，也可在3个月内向徐州市中级人民法院提起诉讼。

原告夏xx等人诉称，被告于2014年3月28日张贴房屋征收决定公告，原告认为被告作出的征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，未对征地补偿安置方案进行公示、论证并征求意见，实体和程序均违反法律规定，严重侵害原告的合法权益。原告就该征收决定向徐州市人民政府提起行政复议，复议机关作出维持贾政公（2014）1号房屋征收决定的复议决定。原告提起本诉，请求人民法院依法撤销贾政公（2014）1号房屋征收决定及公告。

原告向本院提交的证据依据有：1、身份证明、国有土地使用证（均未办理房屋权属证书）；证明原告房屋所在地块被纳入征收范围内，原告与征收行为之间存在法律上的利害关系，具备提起本诉的主体资格。2、复议决定；证明被告作出征收决定后，原告先申请行政复议，在复议机关作出复议决定后，提起本诉，符合起诉的期限要求。

被告贾汪区人民政府辩称，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，具备实施征收的法定职权。被告为了公共利益的需要，针对潘安湖地区危房集中、基础设施落后等地段依法进行了房屋征收，征收依据的相关材料符合条例规定，且在程序上严格按照上述条例执行，不存在违法之处。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告提供的证据依据有：1、潘安湖三期范围内的照片37张；2、贾征办函（2013）42号；3、发改委的复函；4、贾征办函（2013）40号；5、国土资源局的说明、国有土地证明文件、土地利用总体规划图；6、贾征办函（2013）41号；7、规划局的复函；8、潘安湖三期征收范围图；9、贾汪区2008-2020总规图；10、贾汪区国民经济和社会发展年度计划；11、贾汪区2008-2020总规图；12、规划控制通告；13、房屋调查摸底合同；14、房屋入户调查公告；15、估价报告书；16、社会稳定风险评估；17、贾汪区人民政府常务会讨论决定；18、征收安置方案论证意见会议纪要及签到；19、征收安置方案征求意见稿；20、网上公布下载及其他方式公布的资料；21、征收安置方案；22、征收安置方案公布的资料；23、征收资金监管协议及资金储存证明；24、贾政公（2014）1号；25、贾政公（2014）13号；26、征收公告公示证明材料。以上证据证明被告实施征收是为了公共利益需要，且符合规划及发展计划要求，征收程序符合法律规定。

庭审中，被告对原告提交的证据认为，原告提交的土地使用权证真实性无异议，夏xx、夏xx没有权属证书，不认可其二人的原告主体资格；对复议决定真实性、合法性、关联性均无异议，根据复议决定作出的时间，被告撤回认为原告起诉超过法定期限的主张。原告对被告提供的证据认为，对证据1的关联性不认可，照片显示的不是本案所涉地块状况，且部分原告所建房屋较新，且用于经营，不符合危房的特征；证据2-12是征收办给规划局、发改委的函往来回复，内容基本一致；贾征办（2013）40-42三份文件中内容是征收潘安湖段庄村片区是否符合改造的要求，而在征收范围的红线图、国土局出具的说明所针对的对象变为西段庄村，被告用段庄村的函复材料来取代对西段庄村所需要的形式要件和批文；批准材料中征收范围南至310国道，但是在实际征收红线图已经超出了310国道，多名原告的房屋在310国道以南；其中证据5是在原告提起诉讼后形成的，不能作为被告行为合法的依据，被告提供的土地转为国有文件与本案不具有关联性；整建制转制的过程中，土地面积不一致，不能证明被征收范围完全是国有土地，这也是部分原告仍持有集体土地使用证的原因；证据10-11没有原件，不认可真实性；证据12正在诉讼过程中，效力不能认定；证据13房屋调查摸底合同的合法性不予认可，委托方并不是本案的征收部门；证据14入户调查公告不能证明已经公示；证据15估价报告出具的单位是江苏同盛房地产评估有限公司，而之前委托协议甲方委托的单位是博文公司，不排除被告单方进行评估的可能，评估不合法；证据16风险评估制作单位、报告内容均不符合规定；区域涉及的被征收户达到200余户，应当视为众多，应当提交区政府常务会议讨论，被告提交的会议纪要与事实不符，不能证明是涉案地块的讨论纪要；证据17在复议过程中没有提交；证据18的真实性有异议；证据15-18，在复议期间没有提交，不符合行政诉讼法司法解释证据规定第61条规定，不具备合法性。证据19-22，安置方案没有达到法定要求的30天，程序违法；证据20是在诉讼过程中收集的，不具有合法性；证据21落款没有加盖公章，真实性、内容均不予认可；证据22照片形式不合法；证据23征收资金只有储存证明，对资金监管协议事实不予认可；证据24是被诉行为；证据25是其他地块的征收公告，与本案没有关联性；证据26在复议程序没有提交，不具有合法性，是决定作出之后的后续行为与本案无关联性。

本院经庭审质证认定，对证据作如下认定：原告提供的身份证明、国有土地使用权证能够证明原告与征收行为之间存在法律上的利害关系，具备提起本诉的主体资格；复议决定，证明被告作出征收决定后，原告先申请行政复议，在复议机关作出复议决定后，提起本诉，符合起诉的期限要求。对被告提供的证据认定：证据1能够反映被征收房屋状况；证据2-7能够证明土地、规划等相关部门出具了专项意见；其中证据5贾汪国土资源局的说明虽系在诉讼过程中形成，但其所附文件均在1988-1994年之间形成，能够证明涉案土地性质转变过程；证据8征收范围图能够显示实际征收范围与相关部门批准范围不一致；证据9-12能够证明涉案项目符合整体规划；证据13-15能够证明征收前进行了摸底调查并进行预评估；证据16能够证明涉案项目进行了社会稳定风险评估；证据17办公会议纪要内容能够体现就涉案地块征补予以论证；证据18-22能够证实被告就征收安置方案向社会公开征求意见，公示天数未满30天；证据23与庭后补充提交的银行资金证明互相印证，能够证明被告在作出征收决定前，设立了资金专储账户并提供了安置房源；证据24证明被诉行政行为存在；25-26、贾政公（2014）13号房屋征收决定与公示与涉案地块无关联性，不能作为本案定案事实依据。

本院经审理查明，涉案项目是被告贾汪区人民政府2013年度重点实施工程项目。被告根据《贾汪区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《贾汪区土地利用总体规划（2006-2020）》、《贾汪城市总体规划（2008-2020）》以及《贾汪区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划》的总体要求，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，以城市规划建设需要为由，于2014年3月28日作出贾政公[2014]1号房屋征收决定并公告，决定对潘安湖三期片区（段庄5、6组）实施征收，征收范围：东至排水渠，西至利大路，南至310国道，北至潘安湖（现段庄5、6组庄址）范围内的所有房屋及地面附着物。决定载明具体征收范围以征收红线图为准，所附红线图标注的征收范围将310国道以南部分区域划入征收范围。在作出征收决定前,被告征收部门进行了前期摸底调查，对拟征收范围内房屋进行了预评估，拟定了征收补偿安置方案，2014年2月28日发布征求意见稿，3月28日形成正式安置方案在相关区域及网站公示。同日，被告作出被诉征收决定。原告分别就征收决定向徐州市人民政府提起行政复议，复议机关均维持征收决定。后，各原告以诉称理由及请求提起本诉。

另查明，原告就本案中被告所提交的江苏省人民政府批准撤销村民小组建制的批准文件在诉讼过程中向相关部门申请复议，因超过复议期限未予受理。

再查明，原告中的李xx、李xx、夏x、夏xx、夏xx、夏xx、李xx、孙xx房屋均在310国道路南，夏xx土地证载明的面积包括夏xx所建房屋。被告在作出征收决定后,对该部分房屋没有再作出征收补偿决定，亦未实施拆除。

双方当事人争议的焦点是，被告贾汪区人民政府作出的贾政公（2014）1号房屋征收决定是否符合法律规定。

本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告贾汪区人民政府具备实施征收的法定职权，是本案的适格被告。原告等人的房屋被划入征收红线图范围，具备提起本诉的原告主体资格。原告夏xx、夏xx虽然没有土地权属证书，但涉案地块有其在家庭共用宅基地上所建房屋存在，被告对该事实并未否定，亦应当赋予其二人原告主体资格。

关于被诉征收决定的合法性问题。本院认为，《征补条例》第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”本案所涉项目是为了潘安湖湿地建设，系为美化环境，提升区域形象，造福当地居民的建设项目，符合上述规定的可以征收的情形。被告在作出被诉征收决定时，提交了“潘安湖项目是否符合国民经济和社会发展规划”的请示与批复、“项目是否符合市土地利用总体规划”的请示与批复、“是否符合城市总体规划和专项规划”的请示与批复，符合《征补条例》第九条第一款“符合市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划”的要求。被告在实施征收前对涉案地块进行了摸底调查，由相关部门拟定征收补偿方案经区办公会予以讨论并公布征求意见。同时，被告还根据征补条例就涉案项目进行了社会稳定风险评估、征收安置资金专款专存、安置房屋预告等。被告作出的征收决定前期审批行为基本符合《征补条例》规定的要件。

根据被告提供的潘安湖片区项目批准文件及发布的征收决定内容显示，经批准征收的范围是：“东至排水渠，西至利大路，南至310国道，北至潘安湖（现段庄5、6组庄址）范围内的所有房屋及地面附着物，具体范围以征收红线为准。”但根据被告提供的征收范围图，被告在实际征收中将310国道路南部分区域列入征收范围，存在实际征收范围与审批、征收决定公告范围不一致的情形。故，被告在实施征收过程中将未经审批的部分区域纳入征收范围无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销……：（一）主要证据不足的；”之规定，该超范围征收部分属主要证据不足，依法应予撤销。

被告在征收决定作出前，依据《征补条例》之规定，对征收补偿方案予以公示并征求意见，但被告在公示时，未达到《征补条例》规定的“征求意见期限不少于30日”的期限要求。公示期限对被征收人针对征收补偿方案提出修改意见等实体权利客观上存在影响，该行政行为程序违法。因涉案地块征收工作已基本实施完毕，潘安湖湿地景区已投入使用，签订协议的被征收人已经搬迁，撤销被诉征收决定将会给大部分被征收人的利益造成损害，故，不宜将被诉征收决定判决全部撤销。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销……：（一）主要证据不足的；”、第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决如下：

一、撤销被告贾汪区人民政府贾政公（2014）1号房屋征收决定对310国道路南区域范围的征收；

二、确认被告贾汪区人民政府作出的贾政公（2014）1号房屋征收决定程序违法。

案件受理费共计100元由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审   判   长   刘   红

代理审判员  肖   丽

人民陪审员  许月新

二〇一五年十二月二十日

书   记   员   张文娟