诸暨市人民法院

行政判决书

（2016）浙0681行初100号

原告王x。

委托代理人北京市盛廷律师事务所律师。

被告嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市鹿山街道长兴路118号。

法定代表人郑xx，主任。

委托代理人袁律师，浙江剡城律师事务所律师。

被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市城南新区领带园区五路1号。

法定代表人陈xx，市长。

委托代理人赵xx，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。

原告王x不服被告嵊州市鹿山街道办事处（以下简称嵊州市鹿山街道）其他行政行为及被告嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）行政复议一案，原告于2015年9月28日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年3月7日受理后，于2016年3月9日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。原告王x及委托代理人盛廷律师，被告嵊州市鹿山街道的副主任傅君铭及委托代理人袁律师，被告嵊州市政府的委托代理人赵xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年2月1日，被告嵊州市鹿山街道作出责令限期改正通知书，认定原告户未经城乡规划主管部门批准，擅自在鹿山街道西求村进行违法建设，责令原告于2015年6月24日前自行整改，逾期将提请相关部门依法强制拆除建筑物。原告王x向被告嵊州市政府申请行政复议。被告嵊州市政府于2015年9月16日作出嵊政复（2015）17号行政复议决定，决定维持被告嵊州市鹿山街道于2015年2月1日作出的《责令限期整改通知书》。

原告王x诉称：原告户籍地为嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室，2006年在嵊州市鹿山街道办事处西求村委会的邀请下，经过西求村规划，在西求村建造房屋一栋，位于西求村西十路西面第1宅，建筑物地图编号为52。2015年1月31日，被告在西求村发布公告，公布了拆除、没收房屋的方案；2015年2月1日，被告发出《责令限期整改通知书》，责令原告自行整改，逾期将强制拆除。2015年2月5日，被告在西求村发布公告，称拟拆除原告所建房屋。

原告认为，被告作出的《责令限期整改通知书》存在以下违法情况：

一、西求村属于城市规划区，无论根据《城乡规划法》还是《土地管理法》，鹿山街道办事处均无权作出《责令限期整改通知书》，根据《城乡规划法》六十四条的规定，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令整改。

二、鹿山街道作出的《责令限期整改通知书》同时载明适用《城乡规划法》第六十四条和《土地管理法》，适用法律混乱且错误，属违法。

三、本案不应当适用《城乡规划法》，应当适用《城市规划法》。原告房屋建造于2007年，当时生效的法律是《城市规划法》。《城乡规划法》自2008年1月1日起才施行，不应当适用。

四、鹿山街道作出《责令限期整改通知书》因不符合《行政处罚法》相关规定，不能成立。五、《责令限期整改通知书》没有载明行政处罚依据，没有告知诉权，明显违反《行政处罚法》。《责令限期整改通知书》罗列了《城乡规划法》第六十四条、《土地管理法》，但行政处罚到底依据哪一条法律没有写明，而且没有告知诉权，明显违法。

六、处罚程序违反《行政处罚法》第五章的规定。

七、违反行政合理性原则。第一，截止目前，整个西求村乃至鹿山街道都没有按照《城乡规划法》第六十四条办理建设工程规划许可证，这说明办理建设工程规划许可证的制度根本就没有实际实施，而被告却要求原告履行没有实际实施的制度所设定的义务，显然违反行政合理性原则。第二，被告丝毫没有考虑原告在西求村建房是应西求村委会的邀请，涉案房屋建设根据市政府办事处当时领导的许可。第三，被告将涉案房屋认定为违法建筑的终极目的是为了完成三改一拆指标，违反行政合理性原则。

八、违反信赖保护原则。正是在嵊州市政府部门的主导、允许、许可与肯定的过程中，原告建造了房屋，西求村被嵊州市委市政府授予全面小康建设示范村。而被告鹿山街道现在以没有办理建设工程规划许可证简单认定为违法建筑予以强拆，明显违反信赖保护原则。

九、无论从合法性还是从合理性考虑，限期整改的方式应当是补办相关手续，而非强制拆除。

十、农村房屋买卖是《土地管理法》允许的行为，并不违法，即使农村房屋卖给外来户效力有争议，也属于私法调整范畴，不属于公法调整范畴，更不能以此认定涉案房屋为违法建筑。

2015年9月16日，嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定书，维持被告嵊州市鹿山街道的原具体行政行为。原告请求法院：一、确认被告嵊州市鹿山街道作出《责令限期整改通知书》的具体行政行为违法并予撤销；二、撤销被告嵊州市政府作出的嵊政复（2015）17号行政复议决定。

原告在起诉时，向本院提供了如下证据：

1、责令限期整改通知书、嵊政复（2015）17号行政复议决定书各一份，证明被告作出被诉行政行为；

2、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联各一份，证明嵊州市政府对西求村进行了规划，涉案房屋不是违法建筑；

3、西求村委会2006年3月19日、8月30日会议记录两份，证明西求村将村里的房屋出卖、拍卖给外村人一直是公开进行的，基层政府知晓此事且也一直允许；

4、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告（第四号）》一份，证明被告认定涉案房屋是违法建筑并拆除的真实原因是因为原告户口不在西求村，而不是没有办理建设工程规划许可证；

5、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告（第五号）》一份，证明涉案房屋的产权认定情况，原告具有诉讼主体资格；

6、鹿山街道西求村村庄规划图一份，证明涉案房屋符合西求村规划；

7、嵊市委发[2007]36号《关于命名表彰市级全面小康建设示范村和环境整治示范村的决定》一份，证明嵊州市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；

8、“全面小康建设示范村”牌匾照片一份，证明绍兴市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；

9、浙政发[2013]12号《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》一份，证明被告是为完成省政府下达的违建认定指标而将原告的房屋认定为违法建筑，不具有正当性、合法性；

10、邢xx询问笔录一份，证明西求村依规划进行新农村建设，引进外来户进行新农村建设经过街道办事处的许可，且西求村所有的房屋建设均未办理建设工程规划许可证；

11、西求村2015年2月6日村民代表大会会议记录一份，证明西求村建设新农村经过村统一规划，公开拍卖房屋筹措资金得到街道允许，如对外来户的房屋作出拆除，街道及村委会要承担赔偿责任；

12、《关于扎实开展“无违建”创建深入推进“三改一拆”工作的实施意见》一份，证明该实施意见明确规定允许外村村民进行公开选位竞标新建住宅，因此政府不能以外来户为由认定违建予以拆除或没收。

被告嵊州市鹿山街道辩称：

一、原告王x的房屋违反《土地管理法》及未经审批手续属于违法建筑。原告非西求村人，建房也未经审批手续，事实上在农用地上建房，非本村村民不可能得到审批手续。原告认为其房屋是西求村村委会邀请建设，其实是当时西求村原书记邢xx借职务之便，并借新农村建设的政策，非法买卖农村集体土地，原告的房屋也是在这过程中非法建造的。

二、根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条规定，原告的房屋属于应当拆除的范围。

三、被告作出《责令限期整改通知书》是合法的行政行为。1、权限合法。根据《浙江省违法建筑处置规定》第四条确定的属地管辖原则，被告作出《责令限期整改通知书》具有合法来源。2、内容合法。原告的建筑属于违法建筑，通知书要求“违法建筑自行整改，逾期提请相关部门强制拆除”的内容符合法律要求。3、程序合法。被告作出《责令限期整改通知书》是合法的行政行为，且在作出之前进行了告知、询问调查，并给予原告申辩的权利。

四、强制拆除行为合法。早在2013年9月，被告已经张贴出公告，告知原告所建房屋为违法建筑，且原告也主动上交房屋钥匙。被告在强制拆除中是牵头人，强制拆除中和有执法权的相关部门联合执法。根据相关法律规定，违法建筑被强制拆除后，不作出经济补偿。

综上所述，被告嵊州市鹿山街道请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告嵊州市鹿山街道在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：

1、原告身份证一份，证明原告并非西求村村民，依法不能享受宅基地待遇；

2、（2012）绍嵊刑初字第308号刑事判决书一份，证明鹿山街道西求村原党支部书记兼经济合作社社长邢xx被判非法转让、倒卖土地使用权罪，本案的土地包括其中；

3、嵊州市“三改一拆”工作领导小组西求创建无违建村工作组公告第一、二、三、四、五号及张贴照片各一份，证明早在2013年原告的建房行为已经被确认为违法；

4、责令限期整改通知书、责令限期腾空通知书各一份，证明两次要求腾空和限期整改的通知书都依法送达；

5、询问笔录一份，证明原告亦认可建房未经过审批；

6、上交钥匙记录一份，证明2013年9月原告将涉案房屋钥匙上交，表明亦认可涉案房屋是违法建筑的事实；

7、嵊州市鹿山街道李西村土地利用总体规划图和细节图各一份，证明原告建房用地的性质为农用地；

8、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》、《浙江省违法建筑处置规定》第四条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条、第六十三条、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，证明被告作出行政行为有相应的依据。

被告嵊州市政府辩称：

一、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。经被告嵊州市政府审查查明：王x户籍地为嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室。2007年，王x受让西求村两间老屋后，建造位于西求村西十路西面第一宅房屋。2013年9月5日，嵊州市鹿山街道认定原西求村西十路西面第一宅房屋属于违建房，要求予以腾空。2013年9月15日，王x向嵊州市鹿山街道上交违建房屋的钥匙一套。2015年1月9日，嵊州市鹿山街道张贴责令限期腾空通知书，要求该违建户搬迁腾空。2015年1月11日，嵊州市鹿山街道张贴公告，再次要求违建户搬迁腾空。2015年1月31日，嵊州市鹿山街道张贴工作公告（第四号）。2015年2月1日，嵊州市鹿山街道再次张贴责令限期整改通知书，催告违建户自行整改，并告知逾期将提请相关部门依法强制拆除建筑物。另查明，2005年4月至2008年3月，嵊州市鹿山街道西求村以牟利为目的，违反土地管理法规，通过多种形式非法转让、倒卖本村集体土地使用权。该村原支部书记兼经济合作社社长邢xx因此被追究刑事责任。

二、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定符合法定程序。2015年8月12日，被告嵊州市政府认为本案案情重大，对本案组织了听证。8月18日，被告嵊州市政府作出行政复议决定延期通知书，决定本案行政复议决定延期至2015年9月18日前作出。9月16日，被告嵊州市政府作出行政复议决定并邮寄送达王x。上述程序符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定。

三、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定适用法律、法规正确。王x未经审批在嵊州市鹿山街道西求村建造房屋，违法状态一直持续，且其不是西求村集体经济组织成员，实际无法取得相关建房审批手续。嵊州市鹿山街道按照属地管理原则，要求王x对违法建筑自行整改，是一种非行政处罚的告知行为，具有合法性和合理性。故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持嵊州市鹿山街道于2015年2月1日作出的《责令限期整改通知书》。

综上所述，被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定证据确凿、符合法定程序、适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告王x的诉讼请求。

被告嵊州市政府在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：

1、嵊政复（2015）17号行政复议受理通知书、行政复议案件答复通知书、行政复议案件听证通知书、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书及行政复议相关法律文书送达回证各一份，证明被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）17号行政复议决定符合法定程序；

2、行政复议申请书、责令限期整改通知书、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联、西求村2006年会议记录、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告》、鹿山街道西求村村庄规划图、嵊州市委、市政府表彰鹿山街道西求村为全面建设小康建设示范村的决定、牌匾照片、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、询问笔录、村民代表大会会议记录、《关于扎实开展“无违建”创建深入推进“三改一拆”工作的实施意见》、绍兴市人民政府绍市府复决字（2015）9号行政复议决定书各一份，证明原告在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；

3、行政复议答辩状、王x的身份证复印件、（2012）绍嵊刑初字第308号刑事判决书、嵊州市“三改一拆”工作领导小组西求创建无违建村工作组公告第一、二、三、四、五号及张贴照片、责令限期整改通知书、责令限期腾空通知书、询问笔录、上交钥匙记录、《嵊州市深入开展控违拆违专项整治工作方案》、国办发2007年第78号文件各一份，证明嵊州市鹿山街道在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；

4、行政复议听证笔录一份，证明被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；

5、《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十三条，证明被告作出行政复议决定所适用的法律依据正确。

经庭审质证，原告提交的证据1-9、12，被告嵊州市鹿山街道对证据的真实性没有异议，但认为不能达到原告证明目的；证据10，被告嵊州市鹿山街道对真实性有异议，认为询问人是原告的代理人，被询问人没有出庭作证；证据11，被告嵊州市鹿山街道对真实性有异议，认为可能系事后形成。被告嵊州市政府的其余质证意见和被告嵊州市鹿山街道一致，但认为证据12与本案没有关联性。

被告嵊州市鹿山街道提交的证据1，原告对真实性没有异议，但认为与本案没有关联性；证据2-4、6，原告对真实性没有异议，但认为不具有合法性、关联性，不能达到被告的证明目的；证据5，原告没有异议；证据8，原告对适用有异议。被告嵊州市政府均无异议。

被告嵊州市政府提交的证据，原告对证据三性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的。被告嵊州市鹿山街道均无异议。

本院对以下证据作如下确认：

原告提交的证据1，证明两被告作出被诉行政行为的事实，本院对真实性予以确认。证据2—12，均与本案不具有关联性，不能证明涉案房屋为合法建筑的事实，本院仅对真实性予以确认。被告嵊州市鹿山街道提交的证据，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。被告提供的法律依据系现行生效的法律，无需认证，本院确认为有效证据。

被告嵊州市政府提交的证据1、2、5，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。被告嵊州市政府提交的证据3、4，分别系原告及被告嵊州市鹿山街道在行政复议程序中向嵊州市政府提交的证据，本院对真实性均予以确认。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，均系现行生效的法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。经审理查明：王x户籍地为浙江省嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室，为非农业户口。2007年，王x在未取得建设工程规划许可的情况下，在嵊州市鹿山街道西求村西十路建造房屋一栋。2015年2月1日，被告嵊州市鹿山街道依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》等规定，作出责令限期整改通知书，依法责令原告于2015年2月6日前自行整改，逾期将提请相关部门依法强制拆除建筑物。该通知书于当日张贴于涉案房屋大门上，但未送达给原告。2015年6月25日，被告嵊州市政府受理原告王x的行政复议申请。经受理、听证、延期等程序，被告嵊州市政府于2015年9月16日作出嵊政复（2015）17号行政复议决定，决定维持被告嵊州市鹿山街道于2015年2月1日作出的《责令限期整改通知书》。原告不服，遂向法院提起诉讼。

本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。被告嵊州市鹿山街道负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实际作出了《责令限期整改通知书》的行为，故被告嵊州市鹿山街道办事处有相应法定职权，作为本案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，嵊州市政府经复议后维持了嵊州市鹿山街道作出的行政行为，故嵊州市政府、嵊州市鹿山街道是本案的共同被告。

本案的第一个争议焦点为，被告嵊州市鹿山街道作出《责令限期整改通知书》的行为是否可诉。两被告均辩称被诉行政行为是执法过程中的行政行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定，应裁定驳回原告起诉。本院认为，《责令限期整改通知书》不属于内部的、执法过程中的行政行为，《责令限期整改通知书》已确定行政相对人的权利义务，对原告产生实际影响，原告的起诉符合行政诉讼法的规定。

本案的第二个争议焦点为，被告嵊州市鹿山街道适用《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定作出《责令限期整改通知书》是否合法。原告王x于2007年违法建设涉案房屋，其违法建设行为发生于2007年，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年实施，晚于原告建设涉案房屋之时。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，故在被告嵊州市鹿山街道不能证明新法存在上述“特别规定”的情况时，对原告建造房屋行为的处理应当适用行为发生时的法律、法规。因此，被告嵊州市鹿山街道适用《中华人民共和国城乡规划法》作出《责令限期整改通知书》，适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，违法占地等土地违法行为应当由县级以上人民政府土地管理部门依法处置，被告嵊州市鹿山街道适用《中华人民共和国土地管理法》的规定作出《责令限期整改通知书》也属于适用法律错误，依法应予撤销。原告部分诉讼理由本院予以采纳。被告嵊州市政府作出的行政复议决定合法性审查不足，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：

一、撤销被告嵊州市鹿山街道办事处于2015年2月1日作出的《责令限期整改通知书》；

二、撤销被告嵊州市人民政府于2015年9月16日作出的嵊政复（2015）17号行政复议决定。

案件受理费50元，由被告嵊州市鹿山街道办事处负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

审    判   长    吴   行

审   判   员   王海燕

人民陪审员  张碧云

二〇一六年八月一日

书   记   员   斯则喻

附：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。