河南省漯河市中级人民法院

行政判决书

（2014）漯行初字第27号

原告：曹xx，男，汉族，1963年10月8日出生。

委托代理人：孟律师，北京市盛廷律师事务所律师。

委托代理人：王律师，北京市盛廷律师事务所律师。

被告：漯河市召陵区人民政府。

住所地：漯河市召陵区。

法定代表人：刘xx，该区区长。

委托代理人：卢律师，河南恩达律师事务所律师。

委托代理人：崔律师，河南恩达律师事务所律师。

第三人：漯河市召陵区城市管理委员会办公室。

法定代表人：齐xx，该办公室主任。

委托代理人：邢xx，男，汉族，1963年3月6日出生，住漯河市召陵区。

原告曹xx不服被告漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区人民政府）作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书，于2014年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月13日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月14日公开开庭审理了本案。原告曹xx的委托代理人孟律师，被告召陵区人民政府的委托代理人崔律师，第三人召陵区城市管理委员会办公室（以下简称召陵区管委会办公室）的委托代理人邢xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告曹xx因不服第三人召陵区管委会办公室2012年11月22日的房屋组织强制拆除行为，于2012年12月18日向召陵区人民政府提起行政复议。2013年12月30日，被告召陵区人民政府作出召政复决字（2012）4号行政复议决定书，驳回了原告曹xx的复议申请。

原告曹xx诉称，2012年12月18日，原告因不服召陵区管委会办公室作出的《强制拆除违法建筑通告》及强制拆除房屋具体行政行为，依法向召陵区人民政府提起行政复议，召陵区人民政府受理。2014年1月7日原告收到被告于2013年12月30日作出的驳回原告行政复议申请的复议决定，其理由是《强制拆除违法建筑通告》不具备具体行政行为的性质，原告不能就此通告提起行政复议。原告认为，召陵区人民政府作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书违法、错误，应依法予以撤销。具体理由是：1、被告做出的复议决定，认定事实不清，适用法律错误。原告提起行政复议申请的请求是确认被申请人召陵区管委会办公室对申请人的房屋组织强制拆除具体行政行为违法，而不是撤销《强制拆除违法建筑通告》。这一点在召陵区人民政府行政复议决定书第一页已明确，“申请人请求，确认被申请人对申请人的房屋组织强制拆除具体行政行为违法。”《强制拆除违法建筑通告》仅是复议时提交的证据，用于证明强制拆除的行政主体。2、强制拆除行政行为对申请人产生拘束力，对申请人的权利义务产生实质影响，属于具体行政行为，具备具体行政行为的构成要件。

具体行政行为，是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。强制拆除属于行政强制执行，行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行或达到与履行义务相同状态的行为。虽然行政强制执行是为了保证行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样会侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。《行政强制法》对行政强制执行也有明确的法律规范，显然，强制拆除其行政行为对原告产生拘束力，符合具体行政行为的构成要件。被告召陵区人民政府辩称，一、本案的基本事实。1、为了改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，范庄村于2009年4月7日经漯河市人民政府批准，被列为城中村改造试点，2009年12月18日该村制定《城中村改造实施方案》，召陵区人民政府于2010年1月10日作出《关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）。2、2012年8月17日，范庄村两委召开会议，鉴于范庄村总户数97户，截止2012年8月17日全村已签订94户，签约率97%，现剩范庆春、曹xx、曹x三户至今未签订协议，为加快推进范庄村整体开发改造步伐，保护村集体和大多数村民利益，村两委一致同意收回范庆春、曹xx、曹x三户的集体土地使用权。根据范庄村委会的申请，并组织听证，2012年9月28日，召陵区人民政府对曹xx作出《关于范庄村民委员会申请收回曹xx集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）19号）。3、召陵区管委会办公室根据上述决定，认定曹xx家建筑属违法建筑，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》的有关规定，对其下发了限期拆除通知书，并告知其行政救济途径。曹xx在规定期限内并未拆除，又对其下发了限期拆除催告通知书，期间多次做思想工作。之后，对其下发了《强制拆除除违法建筑决定书》（召城强拆（2012）第009号）。

二、召陵区管委会办公室的内设机构召陵区城市管理综合执法大队作出的《强制拆除违法建筑决定书》和召陵区人民政府作出的《漯河市召陵区人民政府行政复议决定》（召政复决字（2012）4号）证据确实充分，证据有：1、漯河市人民政府关于同意召陵区范庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复（漯政文（2009）44号）；2、2009年12月18日召陵区范庄村城中村改造实施方案；3、漯河市召陵区人民政府文件《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）；4、召陵区人民政府召政（2012）19号《处理决定》；5、召陵区管委会办公室向曹xx下发的《限期拆除违法建设通知书》、《违法建设限期拆除催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《限期拆除公告》；6、送达回证；7、《强制拆除违法建筑通告》；8、河南省人民政府土地管理文件豫政土（2011）297号；9、河南省人民政府行政复议决定书；10、延期审理、中止行政复议、恢复审理通知及送达回证。

三、召陵区管委会办公室的内设机构召陵区城市管理综合执法大队作出的《强制拆除违法建筑决定书》具体行政行为适用法律正确、程序合法，召陵区人民政府作出《漯河市召陵区人民政府行政复议决定》（召政复决字（2012）4号）适用法律正确、程序合法。1、召陵区管委会办公室的内设机构召陵区城市管理综合执法大队对曹xx作出的强制拆除违法建筑决定的具体行政行为是在法定职权范围内作出的。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三条规定：“城市市容和环境卫生工作，实行统一领导、分区负责、专业人员管理和群众管理相结合的原则。”第四条第二款规定：“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”范庄村94户拆迁后，召陵区人民政府作出收回剩余曹xx等3人集体土地使用权的处理决定，曹xx等人的房屋已属违法建筑，行政机关有权作出强制拆除违法建筑决定。2、召陵区人民政府《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回曹xx集体土地使用权的处理决定》已发生法律效力，召陵区综合执法大队根据该决定，认定曹xx建筑属违法建筑。依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定，于2012年10月22日对其下发了限期拆除通知书，张贴了限期拆除公告。曹xx在规定期限内并未拆除。召陵区城市管理综合执法大队又于2012年11月1日对其下发了限期拆除催告通知书，期间多次做思想工作。2012年11月22日又对其下发了《强制拆除违法建筑决定书》，并张贴了强制拆除违法建筑通告。另外，《漯河市人民政府关于同意召陵区范庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复》、《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》和《召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回曹xx集体土地使用权的处理决定》等文件中规定，城中村改造包含建筑物、构筑物、设施的拆除。3、根据《行政复议法》第二十一条第一款规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行。”范庄村2009年度被漯河市委、市政府定为全市四个城中村改造试点村之一。截止2010年6月，全村97户村民中，除范庆春、曹x、曹xx三户外，其余94户村民均按范庄村城中村改造相关方案及拆迁补偿安置标准结算拆迁完毕，停止执行将严重影响漯河市城中村改造试点的进行和其他村民的合法权益。根据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”4、《强制拆除违法建筑决定书》这一具体行政行为，有决定书编号、行政相对人、事实理由、适用的法律、应当限期履行的义务、行政复议，行政诉讼救济的途径和期限以及处理机关名称印章日期，并进行了送达，是一个完整的可诉的具体行政行为。组织强制拆除房屋的行为是《强制拆除违法建筑决定书》这一行政决定的执行行为，且未在《强制拆除违法建筑决定书》以外增加权利和义务。因此，曹xx提起行政复议，请求确认组织强制拆除房屋的具体行政行为违法，为不可诉行为。召陵区人民政府驳回曹xx的行政复议申请并无不当。

四、原告的起诉已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。

综上，召陵区管委会办公室的内设机构召陵区城市管理综合执法大队对曹xx作出的《强制拆除违法建筑决定书》证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当依法予以维持。召陵区人民政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回曹xx的行政复议申请，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当依法予以维持。

第三人召陵区管委会办公室辩称，一、本案基本情况。曹xx等三人房屋因位于城中村改造区域，周围已建起了安置小区，其房屋所在地也是安置房区域，其房屋更与周围建筑不协调，严重影响城市规划建设。召陵区城市管理综合执法大队依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《河南省﹤城市市容和环境卫生管理条例﹥实施办法》，参照其宅基地使用权被收回的决定及范庄村城中村改造规划，认定曹xx建筑严重影响城市市容容貌，依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定，于2012年10月22日对其下发了限期拆除通知书，并告知其行政救济途径。曹xx在规定期限内并未自行拆除。召陵区城市管理综合执法大队又于2012年11月1日对其下发了限期拆除催告通知书，期间对其多次做思想工作。2012年11月22日，召陵区城市管理综合执法大队对其下发了《强制拆除违法建筑决定书》，张贴《强制拆除违法建筑通告》，以上程序均有送达回执。召陵区人民政府组织人员于2012年11月22日对曹xx房屋予以强制拆除。地汇公证处对其房屋及室内物品进行了公证。其应得安置补偿款由翟庄办事处为其专户储存。

二、召陵区人民政府作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书认定事实确实、充分，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。1、《强制拆除违法建筑通告》不具有可诉性。该通告在一定范围内张贴，是向该区域不特定人群发布的公示告知行为，是《行政强制法》第四十四条规定的程序性要求，是拆除违法建设程序中的有机组织部分，不是一个独立的、成熟的具体行政行为，该通告没有对当事人强制性要求，没有对行政管理相关人增加新的义务，不会对相对人权益产生直接影响，应为不可诉的行政行为。2、强制拆除房屋的具体行政行为也是属于不可诉的行政强制执行行为。我国《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院的受案范围，但并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体的行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了自身的独立性、完整性和成熟性，取决于它与相对人权益的关系。本案行政强制执行行为不具有独立性、成熟性和完整性，是对先期已经生效的行政决定（拆违决定）的执行行为，并不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人权益产生损害后果。更没有证据显示拆除实施部门的拆除行为超出拆除决定的范围。因此这种行政强制执行措施不具有可诉性。

三、原告向被告提出的复议是不服召陵区管委会办公室作出的《强制拆除违法建筑通告》及拆除房屋行为。从语法上也应认为，该复议申请是以《强制拆除违法建筑通告》为主要复议内容。原告的复议申请及理由也主要是围绕《强制拆除违法建筑通告》，对强拆房屋行为有笼统提到，并没有理由，更没有提供证据证明是由召陵区管委会办公室组织的。

综上，召陵区人民政府作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书认定事实确实、充分、适用法律法规正确，程序合法，应予维持。

被告召陵区人民政府为证明其作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书具体行政行为合法，向本院提交了以下证据和法律依据：

被告召陵区人民政府提供的证据包括：1、《漯河市人民政府关于同意召陵区柳庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复》（漯政文（2009）44号）；2、2009年12月18日《召陵区范庄村城中村改造实施方案》；3、《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）；4、召陵区人民政府召政（2012）17号、18号、19号《处理决定》；5、召陵区管委会办公室向曹xx下发的《限期拆除违法建设通知书》、《违法建设限期拆除催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《限期拆除公告》；6、送达回证；7、《强制拆除违法建筑通告》；8、河南省人民政府土地管理文件豫政土（2011）297号；9、河南省人民政府行政复议决定书；10、延期审理、中止行政复议、恢复审理通知及送达回证。

被告召陵区人民政府提供的法律依据包括：1、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》；2、《中华人民共和国行政复议法》；3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》；4、《中华人民共和国行政强制法》。

以上证据和法律依据主要证明：《强制拆除违法建筑通告》不是具体行政行为，原告的复议申请不具体，复议请求不明确，被告召陵区人民政府驳回原告曹xx的复议申请是正确的。

原告曹xx对上述证据的质证意见是：被告的证据与本案没有关联性。原告的行政复议申请的请求是确认被申请人召陵区管委会办公室对申请人的房屋组织强制拆除具体行政行为违法，而不是撤销《强制拆除违法建筑通告》。《强制拆除违法建筑通告》只是原告提起行政复议申请时提交的一项证据，被告简单地以《强制拆除违法建筑通告》不是具体行政行为为由驳回原告的复议申请是错误的。

第三人召陵区管委会办公室对被告提供的证据和法律依据没有异议，对所要证明的问题也没有异议。

原告曹xx和第三人召陵区管委会办公室没有向本院提交证据。

根据举证、质证、认证情况，本院经审理查明以下事实：为了改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，范庄村于2009年4月7日经漯河市人民政府批准，被列为城中村改造试点，2009年12月18日该村制定《城中村改造实施方案》，召陵区人民政府于2010年1月10日作出《关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）。2012年8月17日，范庄村两委召开会议，鉴于范庄村总户数97户，截止2012年8月17日全村已签订94户，签约率97%，现剩范庆春、曹xx、曹x三户至今未签订协议，为加快推进范庄村整体开发改造步伐，保护村集体和大多数村民利益，村两委一致同意收回范庆春、曹xx、曹x三户的集体土地使用权。根据范庄村委会的申请，并组织听证，2012年9月28日，召陵区人民政府对曹xx作出《关于范庄村民委员会申请收回曹xx集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）19号）。召陵区管委会办公室的内设机构召陵区城市管理综合执法大队根据上述决定，认定曹xx家建筑属违法建筑，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定，于2012年10月22日对其下发了限期拆除违法建设通知书。曹xx在规定期限内并未自行拆除。召陵区城市管理综合执法大队又于2012年11月1日对其下发了违法建设限期拆除催告通知书。2012年11月22日，召陵区城市管理综合执法大队对其下发了《强制拆除违法建筑决定书》，张贴《强制拆除违法建筑通告》，并于当日对曹xx房屋予以强制拆除。曹xx认为该强制拆除行为侵犯了其合法权益，依法向召陵区人民政府提起行政复议，请求确认被申请人召陵区管委会办公室对申请人的房屋组织强制拆除具体行政行为违法。2013年12月30日，被告召陵区人民政府作出召政复决字（2012）4号行政复议决定书，驳回了原告曹xx的复议申请。其理由是《强制拆除违法建筑通告》不具备具体行政行为的性质。原告曹xx不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。

本案的争议焦点是：1、原告曹xx的起诉是否超过法定的起诉期限？2、召陵区人民政府作出召政复决字（2012）4号行政复议决定书的具体行政行为是否合法？

本院认为，关于原告曹xx的起诉是否超过法定的起诉期限？原告曹xx于2014年1月7日收到召陵区人民政府作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书，有送达回证予以记载。其于2014年1月9日向法院提起行政诉讼，并未超过该行政复议决定书规定的15天的起诉期限。

关于召陵区人民政府作出召政复决字（2012）4号行政复议决定书的具体行政行为是否合法？根据原告提交的行政复议申请书和被告召陵区人民政府作出召政复决字（2012）4号行政复议决定书，本案原告曹xx的行政复议申请的请求是确认被申请人召陵区管委会办公室对申请人的房屋组织强制拆除具体行政行为违法，而不是撤销《强制拆除违法建筑通告》。《强制拆除违法建筑通告》只是原告曹xx提起行政复议申请时提交的一项证据。被告召陵区人民政府受理原告的行政复议申请后，应针对原告的行政复议申请请求进行审查，作出复议决定，而不能仅仅针对原告提交的《强制拆除违法建筑通告》进行审查，并简单地以《强制拆除违法建筑通告》不是具体行政行为为由驳回原告的复议申请。被告召陵区人民政府在作出（2012）4号复议决定时，对原告的行政复议申请请求存在审查上的错误，应予撤销。

综上，原告曹xx的起诉并未超过法定的起诉期限，召陵区人民政府作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告漯河市召陵区人民政府于2013年12月30日作出的召政复决字（2012）4号行政复议决定书；

二、责令被告漯河市召陵区人民政府于本判决生效之日起60日内重新针对原告曹xx的行政复议申请作出复议决定。

案件受理费50元，由被告召陵区人民政府负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

审   判   长   杨国庆

审   判   员   田新亚

代理审判员  翟朝飞

二〇一四年七月九日

书   记   员   邢芳（兼）