河南xx经济开发区管理委员会、黄xx二审行政判决书

审理法院：　河南省高级人民法院

案　　号：　（2018）豫行终3701号

案　　由：　其他行政行为

裁判日期：　2019年04月28日

河南省高级人民法院

行政判决书

（2018）豫行终3701号

上诉人（一审被告）河南xx经济开发区管理委员会。住所地：xx市太昊路中段*号。统一社会信用代码：12411700MB1****23N。

法定代表人王xx，主任。

委托代理人李xx，开发区管理委员会法制办副主任。一般代理。

委托代理人赵xx，河南团结律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）黄xx，男，汉族，1974年9月6日出生，住河南省xx市川汇区。

被上诉人（一审原告）黄xx，男，汉族，1971年4月20日出生，住河南省xx市川汇区。

被上诉人（一审原告）贾xx，男，汉族，1969年2月1日出生，住河南省xx市川汇区。

被上诉人（一审原告）黄xx，男，汉族，1941年9月16日出生，住河南省xx市川汇区。

四被上诉人共同委托代理人潘金忠、龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。

河南xx经济开发区管理委员会（以下简称xx经开区管委会）因与黄xx、黄xx、黄xx、贾xx房屋补偿公告一案，不服xx市中级人民法院（2018）豫16行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

黄xx、黄xx、黄xx、贾xx一审诉称，四人的房屋均坐落于河南xx经济开发区郑洼村，房屋项下的土地均属集体土地。2018年4月3日，四人通过张贴的公告得知xx经开区管委会于2017年12月12日作出《xx经济开发区管理委员会房屋补偿公告》（下称补偿公告），四人的房屋均在前述补偿公告的征拆范围内。四人认为，xx经开区管委会针对四人集体土地及地上房屋作出的补偿公告明显违反法律规定。xx经开区管委会并无作出涉案补偿公告的主体资格。四人土地尚未被依法征收，亦未见到任何征地公告，xx经开区管委会在土地尚未被依法征收的情况下，先行作出涉案针对集体土地征收的补偿公告明显违法。xx经开区管委会在作出涉案补偿公告前，未将拟征土地的补偿标准等以书面形式告知包括四人在内的被征地农民并听取意见，也未告知四人对补偿标准有申请听证的权利。请求依法撤销xx经济开发区管委会于2017年12月12日作出的《xx经济开发区管理委员会房屋补偿公告》。

xx市中级人民法院一审查明，2015年5月6日，xx市国土资源局作出《关于xx经济开发区郑洼、牛滩城中村改造安置房（颍上新城）项目用地的预审意见》（周国土资函［2015］24号）。2015年7月28日，xx市发展和改革委员会作出《关于xx经济开发区郑洼、牛滩城中村改造安置房（颍上新城）建设项目可行性研究报告的批复》（周发改投资［2015］346号）。2017年12月12日，xx经开区管委会发布《房屋补偿公告》并进行了张贴，黄xx、黄xx、黄xx、贾xx的房屋在此次征收补偿范围之内。2017年12月6日至2018年3月20日，xx正源房地产评估测绘有限公司对黄xx、贾xx、黄xx的房屋及其他财产进行评估，分别出具了“xx市征收集体土地上房屋补偿估价分户报告单”，2017年12月6日至2018年3月29日，对黄xx的房屋及其他财产进行评估，并出具了“xx市征收集体土地上房屋补偿估价分户报告单”。2018年5月14日、5月28日，河南省国土资源厅、xx市国土资源局分别向黄xx、黄xx、黄xx、贾xx作出信息公开答复，黄xx、黄xx、黄xx、贾xx房屋所在的集体土地没有被批准征收。黄xx、黄xx、黄xx、贾xx对xx经开区管委会征收其房屋不服，提起本案诉讼。

xx市中级人民法院一审认为，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。xx经开区管委会是2017年12月12日发布的《房屋补偿公告》，黄xx、黄xx、黄xx、贾xx是2018年5月8日提起诉讼，没有超过法律规定的六个月的起诉期限。根据《土地管理法》规定，征收农村集体土地应当由省级人民政府及国务院根据法律规定的权限进行审批，其他地方各级人民政府无权批准征收土地。土地被征收后，对地上附着物应当进行补偿。法律没有授权县级以上人民政府对集体土地上的房屋进行征收，xx经开区管委会也不具有征收集体土地上房屋的法定职权，其所进行的房屋征收及补偿不符合法律规定。虽然xx经济开发区发布的是房屋补偿公告，但从其内容看应属于房屋征收决定，并且也依据该公告进行了征收，该公告不属于具有普遍约束力的决定、命令，黄xx、黄xx、黄xx、贾xx可以提起诉讼。但鉴于其进行房屋征收是进行城中村改造，涉及公共利益，如撤销征收决定将给公共利益造成重大损失，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第一项之规定，一审判决如下：确认xx经开区管委会发布的《房屋补偿公告》违法。

本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。

本院认为：

（一）xx经开区管委会作出的《房屋补偿公告》属于可诉的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，对行政机关制订、发布的具有普遍约束力的决定、命令不服提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条第二款规定，具有普遍约束力的决定、命令，是指针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，xx经开区管委会《房屋补偿公告》规定的补偿项目系“郑洼城中村改造项目”，补偿范围为“xx经济开发区管理委员会郑洼棚户区（城中村）改造项目用地范围郑洼居委会的房屋及其附属物（以收回土地区域红线为准）”，动迁期限为“2017年12月12日至2018年12月11日止（搬迁期限以搬迁通知为准）”，可见该文件的适用对象特定，且文件内容不具有普遍适用、反复适用的特点，因此本案被诉行为不属于上述法律规定中不应予以受理的范围。另外，该公告决定，在补偿项目范围内收回集体土地上的房屋及其附属物进行补偿安置，为房屋位于该项目范围内的四被上诉人设定了权利义务，故四被上诉人对该公告提起本案诉讼，属于行政诉讼受案范围。

（二）一审法院确认xx经开区管委会发布的《房屋补偿公告》违法，并无不妥。xx经济开发区管委会没有提供证据证明该公告范围内的土地已经被征收为国有，其作为县级政府对集体土地上的房屋和附属物予以收回并进行安置补偿，于法无据。鉴于xx经开区管委会对公告范围内的城中村改造工作已经付诸实施，且大部分公告涉及的被征迁人已经与政府签订协议并搬离，判决撤销该公告将会对社会公共利益造成重大损失，故一审法院判决确认该公告行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定。综上，xx经开区管委会的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人xx经济开发区管理委员会负担。

本判决为终审判决。

审判长　别志定

审判员　肖海生

审判员　苗春燕

二〇一九年四月二十八日

书记员　周培培