导语：当事人王某的承包地及地上养殖场在征收土地预公告划定范围中，镇政府以养殖场建筑未经规划审批为由下发《责令改正违法行为通知书》，要求三日内自行拆除。当事人委托北京市盛廷律师事务所征拆律师团队代理诉讼，律师认为这是典型的“以拆违代拆迁”，法院经实质性审查后最终认定该通知书属于过程性行为，不具有法律效力，征收方不能依据该通知实施拆除违建行为，征收方意识到“以拆违代拆迁”行不通后，主动撤销征收土地预公告。

一、案情完整梳理

（一）案件背景

王某是内蒙古自治区某市村民，拥有合法的承包地用于种植和养殖，并持有《农村土地承包经营权证》。该承包地上的养殖场系合法建设，长期用于畜禽养殖经营。

2023年4月，当地发布《征收土地预公告》，王某的承包地及地上养殖场被划入征收范围。按照法定征收程序，征收方应当依法开展土地现状调查、社会稳定风险评估、制定补偿安置方案并征求被征收人意见。

然而，2023年9月1日，镇人民政府并未按照征收法定程序推进补偿安置工作，而是以王某的养殖场建筑未经规划审批为由，向其下发了《责令改正违法行为通知书》，要求其三日内自行拆除房屋。

王某不服，委托北京市盛廷律师事务所征拆律师团队。律师分析认为，这份《责令改正违法行为通知书》是过程性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项，过程性行为不属于行政诉讼受案范围。但征收方“以拆违代拆迁”目的明显，可通过诉讼将案件纳入司法审查范围，同时让法院在裁判文书中明确认定：这份通知书属于过程性行为，不具有最终法律效力，那对方自然也不能以此作为依据强行拆除养殖场。

因此，盛廷律师帮助王某依法向法院提起行政诉讼，请求撤销该通知书。

（二）双方核心主张与争议焦点

原告王某（盛廷律师代理）主张：其承包地及地上养殖场系合法建设，持有《农村土地承包经营权证》，不存在违法建设情形。被告在征收程序启动后，以拆违名义下发限期拆除通知，实质是规避征收补偿法定程序，属于“以拆违代拆迁”的违法行为。

原告同时主张：《责令改正违法行为通知书》认定事实不清，未对其养殖场的建设时间、审批情况、实际用途等进行全面调查，仅以“未经规划审批”为由即要求限期拆除，缺乏事实依据。该通知书对王某的权利义务产生了重大影响，要求其三日内自行拆除房屋，实质上剥夺了其在征收程序中依法享有的知情权、参与权和补偿请求权。

被告某镇人民政府主张：原告房屋未经规划审批，属于违法建设，被告有权依据城乡规划相关法律法规作出责令改正通知。被告同时主张：《责令改正违法行为通知书》属于过程性行为，尚未对原告权利义务产生最终影响，不属于行政诉讼受案范围。

二、案件基础信息

三、法院核心裁判观点

（一）过程性行为不属于行政诉讼受案范围

法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

本案中，被告作出的《责令改正违法行为通知书》属于过程性行为，因此不属于行政诉讼的受案范围。

这一认定的法律逻辑在于：过程性行为是行政机关在作出最终行政决定之前的中间环节，其本身不直接设定、变更或消灭行政相对人的权利义务。只有当行政机关基于该过程性行为作出最终的行政决定（如行政处罚决定、行政强制决定）时，才对相对人产生实际影响。

（二）过程性行为不具有法律效力，不能作为行政强制的依据

虽然法院以不属于受案范围为由未对《责令改正违法行为通知书》的合法性进行实体审查，但这一认定本身蕴含着重要的法律规则：过程性行为不具有最终法律效力。

行政机关只下了通知不下决定，意味着该通知书不能作为行政强制执行的依据。如果行政机关以该通知书为依据实施强制拆除行为，属于违法行为，人民法院应当确认违法。

这一规则对“以拆违代拆迁”行为具有重要的制约意义。征收方试图通过下发限期拆除通知的方式规避征收补偿程序，但该通知本身不具有强制执行力，不能替代征收补偿决定。

（三）“以拆违代拆迁”的实质是规避征收补偿法定程序

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日。征收方在征收程序启动后，不按照上述法定程序推进补偿安置工作，而是以“拆违”名义下发限期拆除通知，实质是规避征收补偿法定程序，剥夺被征收人依法享有的知情权、参与权和补偿请求权。

（四）养殖场属于设施农用地，依法不需要办理建设工程规划许可证

本案中，被告以王某养殖场“未经规划审批”为由认定其属于违法建设。这一认定存在根本性的法律错误。养殖场属于设施农用地，与建设用地上建筑物的规划审批是两种完全不同性质的手续。根据自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发的《关于完善设施农用地管理的通知》（自然资发〔2026〕146号），设施农用地实行正面清单管理：未对耕作层造成破坏的设施农业，按原土地用途管理，无需办理用地手续；对耕作层造成破坏、直接为农业生产服务的养殖圈舍、工厂化养殖车间、粪污处理设施等，按设施农用地管理，办理设施农用地备案手续。

设施农用地备案与建设工程规划许可是两种不同性质的手续。建设工程规划许可证是依据《城乡规划法》对建设用地上建筑物核发的规划审批文件；而设施农用地备案是对农业设施用地的管理手续，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核备案。被告以“未经规划审批”为由认定养殖场属于违法建设，属于适用法律错误。

四、案件结果

法院认定案涉责令改正违法行为通知属于过程性行为，过程性行为不属于人民法院的审理范围，因此该过程性行为不具有法律效力，行政机关无权依此通知实施行政强制行为。经过此案，征收方主动撤销征收土地预公告。

五、养殖场征收常见问题（FAQ 问答）

问一：什么是“以拆违代拆迁”？这种行为合法吗？

答：“以拆违代拆迁”是指征收方在征收程序启动后，不按照法定征收程序推进补偿安置工作，而是以被征收人房屋属于违法建设为由，通过下发限期拆除通知、作出行政处罚决定等方式，试图规避征收补偿法定程序的行为。这种行为不合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定了征收法定程序，征收方必须依法开展土地现状调查、社会稳定风险评估、制定补偿安置方案并征求被征收人意见。以“拆违”名义规避征收补偿程序，剥夺了被征收人依法享有的知情权、参与权和补偿请求权。

问二：收到《责令改正违法行为通知书》后，被征收人应当如何应对？

答：首先，应当及时咨询专业律师核实该通知书的作出主体、事实依据、法律依据和程序是否合法。其次，应当注意该通知书是否属于过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围，但是否要对此提起诉讼，建议由专业律师审查并制定应对策略。

问三：征收土地预公告发布后，被征收人享有哪些权利？

答：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条至第三十二条规定了被征收人在征收程序中的权利。第一，知情权。征收方应当将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日。第二，参与权。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。第三，补偿请求权。征收方应当依法支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

问四：养殖场无证就是违建吗？

答：不一定。首先需要明确的是，养殖场属于设施农用地，依法不需要办理建设工程规划许可证。根据自然资源部、农业农村部、国家林草局《关于完善设施农用地管理的通知》（自然资发〔2026〕146号），设施农用地实行正面清单管理：未对耕作层造成破坏的设施农业，无需办理用地手续；养殖圈舍、工厂化养殖车间等按设施农用地管理，办理备案手续。设施农用地备案与建设工程规划许可是两种不同性质的手续，不能混为一谈。征收方以“未经规划审批”为由认定养殖场违法，属于适用法律错误。其次，根据2026年新规，备案与否不作为判断用地合法合规性的唯一标准。即使养殖场尚未办理设施农用地备案，也不能简单认定为违法建设。

六、普通人实操维权建议

（一）收到限期拆除通知后，第一时间固定证据

收到《责令改正违法行为通知书》或类似限期拆除通知后，第一时间拍照、录像留存通知全文、送达方式、送达日期。同时，对房屋、养殖场的现状进行拍照、录像，记录建筑物的位置、面积、结构、用途、建设时间等信息。

（二）明确养殖场的设施农用地性质，收集相关证据

养殖场属于设施农用地，依法不需要办理建设工程规划许可证。根据自然资源部、农业农村部、国家林草局《关于完善设施农用地管理的通知》（自然资发〔2026〕146号），设施农用地实行正面清单管理，养殖圈舍、工厂化养殖车间、粪污处理设施等按设施农用地管理，办理备案手续。

被征收人应当收集以下证据：《农村土地承包经营权证》或土地承包合同，证明土地的承包经营权归属；养殖场的实际用途证明，如营业执照、纳税凭证、购销合同等，证明养殖场用于农业生产；设施农用地备案材料（如有），或向当地自然资源、农业农村部门查询备案情况的记录。

（三）及时咨询专业征拆律师团队

律师会先审查限期拆除文书的作出主体、事实认定、法律适用、送达程序是否合法，判断是否存在以拆违代替征收、一刀切认定违建等情形，区分是纯粹整治还是藏在拆违背后的征收项目，锁定维权突破口。

七、总结

本案是内蒙古集体土地养殖场征收以拆违代拆迁典型案例，由北京市盛廷律师事务所征拆律师团队代理承办。“以拆违代拆迁”是征收方规避征收补偿法定程序的典型手段，但过程性行为不具有法律效力，不能作为行政强制的依据。被征收人应当区分过程性行为与最终行政决定，选择正确的救济途径，在补偿安置方案征求意见阶段积极介入，收集历史证据，维护自身合法权益。遇到类似征收争议，建议专业律师团队。北京市盛廷律师事务所有19年丰富行政诉讼调解经验，擅长通过行政复议、行政诉讼、行政调解，帮当事人化解行政争议，争取足额补偿与行政赔偿。

温馨提示：本文为案例实务整理，仅供普法参考，不构成个案法律意见。具体纠纷请结合自身情况咨询专业律师。

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