7月15日晚7:30，盛廷律所资深征拆律师李笃振就山东合村并居的相关问题进行了直播，就合村并居的出发点、法律依据、与征收拆迁的区别、存在的问题等进行了重点解读，并与网友进行了互动。由于直播特别受欢迎，因此我们将直播内容进行了整理，以帮助广大农民朋友更好地理解合村并居，更好地依法应对合村并居中的种种问题。

（本文根据盛廷律所李笃振律师7月15日直播内容整理，请勿随意转载）

先说一下什么是合村并居？合村并居简单来说就是将临近几个村庄拆除，合并这些村庄的人员建成较大型的农村社区集中居住，让农民集中住上楼房，同时将拆除的老村庄进行土地复垦耕种。

近几个月，山东省的合村并居受到了广泛的关注，包括不少专家学者在内的业内人士对山东合村并居进行了批评质疑。应该说合村并居并非是山东省所独有，也不是山东省所首创；但合村并居在山东开展的最广泛、力度最大、引发的矛盾最多，自然受到的关注也就最多。

今天，我们客观分析一下合村并居的优缺点、存在的问题，并结合征拆法律实务就合村并居当事人关心的一些问题进行探讨。

律师介绍 李笃振

北京市盛廷律师事务所律师，2007年开始做律师，自2009年开始主要承办征地拆迁类案件。北京市律师协会征收拆迁法律服务研究会委员、北京市物权法研究会理事

目录

一、合村并居的出发点是好的

二、地方政府全力推进合村并居的原因

三、合村并居拆迁和集体土地征收拆迁的区别

四、农民较多反对合村并居的原因

五、合村并居存在的问题

六、直播答疑问题

七、完整版视频

一、合村并居的出发点是好的

合村并居这一行为的出发点是为了加快城镇化进程，改革落后的农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好的集约、节约土地发展经济。

我们必须肯定合村并居的这个出发点是美好的。近20年来，我国城镇化进程大大加快，这是大势所趋，根据官方2017年数据显示，我国农村户籍人口大概是9亿，但实际农村居住的人口只有5.7亿，占全国人口总数量的40%，这还是2017年数据。大家可以想象一下身边，以前的农村小伙子结婚时全家要自建一所新房作为婚房，但是现在几乎都要在所在的县城购买一套楼房作为婚房，仅此一点便可以看出城镇化进程发展是多么快速。

改善群众生活环境，也好理解。山清水秀的农村毕竟是少数，我国的农村相对于城市来说，生活环境确实要差一些。

最重要是，合村并居节约集约土地。拿山东来说，被拆除的农村大多是平房，且每家房屋之外都有一个院落，加之宅基地布局比较零散、空地和道路占地较多；拆除老村之后,大家都上楼了，比如原来每户占地半亩地，现在每户可能100平米就够了，这一下子一户就能节约出来200多平米土地（这是假设数字，具体不同）。大家知道全国18亿亩耕地不减少是一道不可逾越的红线，在现阶段我国实行严格保护耕地的大环境下，能增加出来较大面积的耕地当然是一件好事。

二、地方政府全力推进合村并居的原因

那么，合村并居拆掉老村庄后节约出来的土地用来干什么呢？当然是为了复垦，把原来的宅基地复垦为耕地，这都没有争议，问题是复垦是目的还是手段？

在大多数人看来，复垦更多的是一种手段，而不是目的。

我们算一笔帐：复垦一亩土地进行耕种，一亩地一年的产值扣除成本按1000元计算，10年是1万，50年不过是5万元，拆旧村庄、建新社区的成本肯定是远远高于复垦之后的土地耕种收益；从经济角度考虑，地方政府投入10块钱、得到的回报只有1块钱，这显然是不符合正常人思维的，除非地方政府财政状况非常宽裕，宽裕到完全不考虑成本去做合村并居。但事实并非如此，包括山东在内的大部分的地方财政都是吃紧状态，甚至已经存在着债务危机，合村并居的花费大多来自贷款筹集。

分析来，合村并居后复垦只是手段，真正的目的是为了出售建设用地指标；这涉及到土地“增减挂钩”的问题。

增减挂钩是指城镇建设用地增加数量和农村建设用地减少相挂钩，或者说是城镇耕地减少数量和农村耕地增加数量相挂钩。比如济南或青岛因为某个建设项目占用了200亩耕地，少了的这200亩耕地根据法律和政策的要求，要在其他地方补充回来，其他地方通过合村并居增加的耕地数量就可以通过出售的方式卖给济南或青岛，从而达到全省耕地总体数量不减少。出售价格是比较高的，据说每亩地指标十几万至几十万不等。

说到这里大家明白了吧，复垦只是手段，目的是为了出售土地指标，出售的收益除了用来支付合村并居的成本之外，还会有不少的结余。如此一来，在地方政府官员看来，合村并居既增加了耕地面积、又改善了农民环境、还有真金白银入账，并且还是官员的显著政绩，何乐而不为？

从这种意义上来说，合村并居本质上也是土地财政的一种表现形式，是欠发达地区通过间接卖地的方式获取财政收入的一种方式。

三、合村并居拆迁和集体土地征收拆迁的区别

合村并居同样要拆除房屋、交出土地，并且也要进行补偿和安置，它当然是房屋拆迁的一种形式，但是它不同于传统意义上的集体土地征收过程中的房屋拆迁。

第一，二者存在的意义不同。

集体土地征收是基于公共利益的需要、为了建设某个具体的用地项目而进行的土地征收和地上房屋的拆除，比如需要修路、架桥建设学校、医院、公园、实施棚户区改造等等目的而使用集体土地，从而进行征收拆迁，拆迁之后在这片土地上必定有一个建设项目的存在；

而合村并居是基于集约节约土地的目的，对原集体建设用地进行复垦而进行的房屋拆除，原土地就是为了复垦，并没有具体的建设项目存在。

第二、是否存在国家征收批文。

集体土地征收存在着国家的征收批文，而合村并居引发的拆迁并没有国家的征收批准文件。虽然合村并居的启动可能存在着省、市、县、乡镇各级政府的红头文件，但这些文件均不是《土地管理法》意义上的集体土地征收批文文件。

第三、土地所有权是否变更存在不同。

集体土地征收后，土地所有权由集体所有变更为国家所有，所有权发生变更；

合村并居前后都是集体土地，土地所有权并没有发生变更。

第四、有无国家强制力。

集体土地征收具有强烈的国家强制力保证征收行为的完成；

合村并居没有国家强制力的法律规定，需以农民自愿为前提。

第五、二者拆迁补偿安置的法律依据、救济途径不同。

集体土地征收是宪法、物权法、土地管理法有明确规定的国家征收行为，而且相关配套的政策、文件、地方规定比较成熟。

反观合村并居，并没有这些规定。这就有可能造成没有规定那就按行政机关的意志来。

四、农民较多反对合村并居的原因

根据大量的新闻报道结合我们征拆律师的办案体验，确实能看出以山东为代表的合村并居进展的并不顺利，较多农民不情愿不配合是重要原因之一，虽然我本人不知道真正反对的比例是多少，但是这个比例确实要高于普通的征地拆迁的反对比例。

个人认为，部分农民反对的原因，有的是绝对反对。

尤其是上了年纪的不少农民，他们对祖辈世居的乡村持有特殊的情节，平房大院、袅袅炊烟、田间地头、小桥流水、清风鸣蝉，生活多么惬意，大家都听说过农民三大宝“丑妻、薄地、破棉袄”，可见我国农村千百年来形成的这种以土地耕种为核心的较为原生态、慢节奏的生活方式，出门一步就是邻里家长，满满的人情味儿，农村上千年来特有乡愁和滋味确实让很多人难以割舍。

“上楼了，我种地咋办？拖拉机农机具咋放？鸡鸭鹅咋安置？不谈钱，钱再多我也不愿上楼！”大家想想身边，有这种想法的人肯定存在。有些官员称合村并居时要将农民从土地中“解放”出来，问题是这些农民愿不愿意被“解放”，如果不愿意和土地分离，你非得帮着解放，那就不叫解放了，应该叫做强迫。

另有一部分农民是相对反对者，并不反对合村并居本身，而是反对合村并居中所制定的较低的补偿标准。

安置房还要花钱购买，装修装饰也要花钱，安置房还要扣除公摊面积，原来没有的物业费、停车费、燃气费都是较大的支出，考虑的是这些问题。

五、合村并居存在的问题

为什么以山东省为代表的合村并居受到广泛关注和指责？原因就是合村并居中存在着较多的问题，我个人结合征拆法律实务，和大家聊一下存在的以下问题。

从官方角度来看，地方政府通过合村并居想要实现的“出售用地指标”、进而增加财政收入的目的往往难以实现。

根据众多的报道资料显示，尽管城市建设用地指标非常宝贵，但是城镇建设用地的增加数量，远远无法消耗欠发达地区农村通过合村并居所增加的用地指标，简单说就是合村并居之后的用地指标卖不出去，换不回钱。这种情况很要命，没有钱就会衍生出很多的问题。

1、农民被代表情况异常严重。

在形式上看，合村并居始终应当尊重农民的意见（强调“始终”，是说在今年山东合村并居问题成为热点之前也应当如此），地方政府也是如此宣传的。

但是在我们办案过程中，见到过很多的村民表决的文件，完全真实的真是凤毛麟角，我们可以看到一排排的村民签字都是同一个笔迹，有很多村民甚至都不知道曾经就土地征收、房屋拆迁这种和自己切身利益密切相关的大事曾经开过会、投过票、签过字，但是在上报过程中，却显示绝大部分村民同意、拥护、赞成，甚至是强烈要求，如此这般。

所以很多村民实际是被代表了，就合村并居来说，官方统计的百分之九十几的赞成率实际上可能含有很大的水分，实际征收过程中反对人数可能远远不止官方统计的数据。

说实在的，我本人很担心在较多具体的合村并居项目中，这个95%以上数字的真实性。经过地方政府尤其是乡镇一级政府和村委会的一番猛操作，纸面上达到95%的同意率是很简单的，但真相可能真的不是这样。

2、合村并居实施过程逼拆、强拆等违法行为发生比例较高。

前述提到，合村并居不是国家征收行为，本身不具有强制性，为了拆掉老房，地方拆迁人员采取各种违法的方式进行拆除工作更是比比皆是，比如：

• 以拆违的方式进行拆迁，多年存在的房屋忽然被认定违建并被拆除；

• 比如以所谓村民开会表决的形式、以村民自治的理由强行拆除村民个人房屋，

• 村委会以土地所有人的名义通过收回宅基地使用权的方式强行拆房、腾地；乡镇政府、村委会以帮拆、助拆、甚至“不小心”错拆的方式强行拆除村民房屋。

• 还有存在通过断水断电堵路的方式逼签的，强迫有公职的家人进行株连式拆迁的等等情况。

需要着重说明，以上种种逼拆、强拆的方式是绝对的、百分之百违法的行为，尤其是地方政府授意村委会滥用“村民自治”权，村民自治权仅能对村民集体的公共事务、公共财产适用，大家知道宅基地使用权是排他的使用权，非因法定事由村委会无权收回；房屋更是个人私有财产，非因国家征收或个人同意，即便全世界投票同意也不能拆除，村民自治绝对不能滥用。但是因为行政机关和村委会违法成本太低，相反守法成本反而太高，导致他们采用这招强拆屡试不爽。

3、补偿安置标准较低。

因为合村并居的补偿标准没有明确的法律规定，没有具体的审批流程，没有农民参与制定补偿标准的具体途径，还有一个重要原因，合村并居后并没有具体的建设项目，意味着没有开发商的土地出让金作为补偿安置资金的支撑，从而导致很多的合村并居补偿标准制定较低。拆掉旧房后，购买安置房还要倒贴钱的情况经常发生，再加上装修装饰花费等等，极有可能发生农民因为合村并居付出全部积蓄、甚至负债累累，有反对合村并居的声音也就不难理解。

谈一个有意思的现象：我们经常看到某个拆迁项目报道称“县领导带队，上百名乡镇干部入村驻扎，吃住在村内，耐心细致入户实施拆迁动员工作，劝说村民搬迁”、“宣传标语贴满大街小巷，宣传喇叭不停广播”，如果这些现象存在，恰恰说明了这个拆迁项目的补偿标准一定比较低，村民无法接受。如果补偿安置方案真正优惠，真正让农民看到实惠，不需要大领导小干部去做劝说工作，大家都有脑子，会用脚投票，会主动配合合村并居工作，而不是相反。

4、对部分村民的特殊情况未加考虑，补偿安置方式一刀切，导致具有特殊情况村民难以接受。

我所说的这种情况其实也是补偿问题，和第3点不同的是，本条所讲的是一些特殊情况的村民的补偿标准较低的情况。

这些特殊包括：人口少但房屋面积大的农民，很多地方的安置房面积是按照人口数量来分配的，人多房少的农民当然高兴，但人少房多的农民就接受不了了，可能会发生某户原100平米房屋置换200/300平米安置房的情况，也同时发生原几百平米几千平米的房屋只能置换不到100平米安置房的情况。

还有一户多宅的情况；现实中，因为祖宅的继承、转让所形成的一户多宅的情况比较常见，虽然这种情况与一户一宅的规定不相符，但其存在有历史原因和合理性，在合村并居时，多于一户的住宅一般是不给安置的，顶多拿到成本价的补偿，甚至有些地方会当做违法建设处理，一户多宅的农民肯定无法接受；还有非本村户籍住户的安置补偿往往明显少于本村村民，甚至根本不能享受安置政策；实际用于经营的房屋没有停产停业损失补偿，或者补偿很少的情况，以及外嫁女的住房补偿安置问题，也是老大难问题。

以上这些特殊情况如何解决，一刀切的补偿安置政策确实有失公允，比如一户多宅的情况，当然不可能全部置换新房，但是对原房屋的补偿方面，是不是可以将补偿数额提高一些、奖励补助费用设置多一些？安置房的置换方案中是不是可以制定两种方案，让人多户和房多户的自己选择适用哪种，实现相对公平，让更多人支持配合合村并居工作。

5、政府承诺不能兑现情况时有发生。

这种情况也时有发生，比较常见的是约定的回迁时间一拖再拖，导致被拆迁农民长时间无家可归，这种情况发生的原因往往还是因为地方政府缺钱，另外就是规划、建设手续不到位，还有官员懒政原因，存在着“新官不理旧账”的思维。好不容易要入住了，农民发现安置房位置偏、质量差、密度大、配套不完善、证件不齐全、布局不合理，往往是宣传的很丰满，到手后很骨感，这也是被诟病的重要内容。

总     结

合村并居并不违法，相反它是土地管理法所鼓励的一种土地整理形式，在原土地法第41条、现土地法第42条明确规定了“国家鼓励土地整理”，我认为这就是合村并居的间接法律依据。

但是合村并居不能冒进，要综合评估各种条件具备的情况下实施，而且必须真正要做到尊重农民意愿，这种尊重绝不能仅仅停留在纸面上、形式上，合村并居的补偿安置方案的确定必须要征求农民意见，提高补偿标准，真正做到让利于民，让上楼农民看到实惠；且当地政府及基层组织在实施拆迁过程中必须要依法合规，保障农民的人身权、财产权。

直播互动答疑

问：农民能不能不拆？

合村并居并不是法律意义上的国家征收，不具有国家强制力，在这种情况下拆不拆应遵循自愿原则，我不同意搬迁就不能搬迁。

但实践中如果大部分人都拆除了，剩下极少量的住房周围环境遭到了破坏，居住非常不便，如果长时间或永久不拆除，会很受煎熬。我们的建议如果是这种情况尽可能的通过协商方式解决，不合理的补偿进行消除弥补。但是合村并居尚未开始、刚刚开始，如果你不想拆不愿拆，一定要尽早尽快的联合左邻右舍向地方政府、村集体尽可能全面的反映自己的意愿，并保存相应的证据。

问：政府不遵守承诺、不兑现补偿条件怎么办？

这种情况农民利益受损比较严重，能采取的措施主要还是提起诉讼等法律途径，要求地方政府履行合同，尽快安置、加倍支付过渡费、并赔偿损失；同时还可以对直接责任人采用投诉举报等方式向上级政府、纪委监察部门反映。

问：能不能要求一平米置换一平米？

这个问题不能简单的用能或者不能来回答。

大家知道宅基地，原则上讲是要求一户一宅的，而且每个省市对于宅基地的最大面积、以及允许建设的房屋最大面积是有规定的。如果在一户一宅的情况下，房屋办理了相关审批证件、或者虽然没有证件但不超出最大占地、最大建筑面积，要求一平米置换一平米当然是合理的。但是如果一户多宅、或者未经审批的房屋面积过大，要求一平米置换一平米安置房，可能很难满足这种要求。

问：能不能不上楼、一家一院安置？

这种方式不违法，在我们遇到的一些集体土地征收案件中，确实存在这种安置方式。但是在合村并居中这种一家一院的安置方式几乎是不可能发生的，因为前述讲到，合村并居的目的就是为了节约集约土地进行复垦，客观上达到这种效果就是采用农民上楼的方法，一家一院安置基本上无法达到节约集约土地的效果，我认为官方不可能采用这种方式进行安置。

问：能不能先建房、后拆迁？

这是个好主意，完全可以，而且也应当如此，这也是减少矛盾的重要方法之一。客观上也具备这种条件，因为合村并居并不存在显示紧迫性，不是说必须马上实，晚一年半载就不行，而且毕竟建设安置房占地面积相比拆除老房后腾退的土地面积要少的多，建新房也不是必须以拆掉老房为前提条件。

问：房子拆迁不给一份补偿清单，就发了政策文件就要丈量拆除，等回迁房建成以后再来算账。我如何能争取到拆除房屋前就拿到补偿清单？

按说在拆除房屋前应当签订补偿协议，补偿清单倒不是必须的，当然你们当地可能用补偿清单来代替补偿协议，这种情况下补偿清单就非常重要了。签订补偿协议或确认补偿清单当然应当在房屋拆除前完成，如果确实按照您说的当地政府要拆房后才给补偿清单，这说明对农民连最起码的、形式上的尊重都没有。如果我是你的话，必定要先确定补偿再拆除房屋搬迁，同时就对方口头允诺的条件、以及拒绝确定补偿清单的行为通过录音等方式取证保存，而且我也会劝说我的亲朋好友、左邻右舍这么做。

问：房子没谈好之前，现在每天把周边房屋拆除时的建筑垃圾恶意围堵我的房子，目前我怎么维权？

可以考虑先报警，要求公安机关进行调查，如警方不处理不答复可考虑起诉公安机关不作为。同时也可搜集证据对合村并居的责任主体（比如乡镇政府）提起行政诉讼（视为委托）。

如果堵门垃圾对生活影响特别大，也可以考虑自己花钱清理，对清理过程和费用花费保存证据，将清理费用的结算问题和拆迁补偿安置问题一并与对方谈判协商。