胜诉关键词
集体资产保护、行政复议中止、行政不作为
胜诉焦点问题
因集体资产争议申请行政复议,却被省政府以“协调”“中止复议”等理由拖延处理,如何进行法律救济?
本案代理律师:潘金忠律师
擅长领域:征地拆迁、房地产开发及融资
因不服西安市政府对20亩村集体土地的确权和划拨,盛廷律师代理364位村民向陕西省政府申请行政复议,请求撤销市政府作出的相关文件。
然而省政府却迟迟不进行复议审理,以“协调”“中止复议”等理由拖延两年不解决问题……盛廷律师转而起诉省政府不履行法定职责,胜诉!
承办本案的潘金忠律师说:“这个胜诉案例涉及非常专业的‘复议与诉讼衔接’的法律问题,极具典型性,对同类案件有很强的实践指导意义。”
“行政复议中止”的相关背景知识
因本案涉及的法律问题理论性非常强,本文力争用通俗易懂的语言讲解清楚,在讲述案例故事前,先对相关背景知识作一些介绍。
1、存在法定事由,可以中止复议
我们都知道,对政府作出的行政行为,如果老百姓不服、有异议,产生了“民和官的纠纷”,在法律上有两种处理方式:
一个是向政府申请行政复议,
一个是向法院提起行政诉讼。
前者通过政府系统,后者通过法院系统,各有其优势,属于不同体系的两种纠纷解决机制,对案件的受理也有区分。
一般的案件,老百姓可以自由选择,要么复议,要么诉讼,先复议了但对复议结果不满意,还可以诉讼;有一部分案件,法律专门规定必须先经过复议,复议之后才能诉讼,称为复议前置案件,比如不动产权属纠纷。
在审理复议的过程中,如果出现了法定事由(见下文所列法条),复议机关可以中止复议,等到引起中止的事由消除后,再恢复复议审理。
《行政复议法实施条例》第四十一条
行政复议期间有下列情形之一,影响行政复议案件审理的,行政复议中止:
(一)作为申请人的自然人死亡,其近亲属尚未确定是否参加行政复议的;
(二)作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力,尚未确定法定代理人参加行政复议的;
(三)作为申请人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;
(四)作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的;
(五)申请人、被申请人因不可抗力,不能参加行政复议的;
(六)案件涉及法律适用问题,需要有权机关作出解释或者确认的;
(七)案件审理需要以其他案件的审理结果为依据,而其他案件尚未审结的;
(八)其他需要中止行政复议的情形。
2、滥用复议中止,受损的是当事人
复议中止原本是很正常的做法,但是实践中却越来越多地出现滥用复议中止的现象:一些政府过于轻率地依据《行政复议法实施条例》中的兜底条款(上文所列法条第八条),在没有明文规定的法定事由的情况下就中止复议,对争议问题不作审查。
比如,政府在受理复议申请后,可能因为案件较为敏感、涉及重大利益等缘故,不便或者难以作出复议决定,就采取中止复议的方式来处理。
潘金忠律师:“一些行政行为被复议确认违法或撤销,确实会带来重大利益的改变,但这不是政府中止复议审理的正当理由。行政行为就应当该审查审查,该撤销撤销,这是政府作为复议机关的职责和义务。”
因为,如果行政行为本身是错误的,随意地中止复议对当事人来说会非常不利。
首先,当事人之所以提出复议申请,是想要解决问题,作为复议机关的政府中止复议不审理,问题就迟迟无法解决,当事人就受到拖累;
其次,复议不解决问题就算了,当事人转而想向法院起诉也不行,因为案件已在复议当中,法院不会受理诉讼;
第三,如果是复议前置案件,复议是必经的一个过程,不经过复议也不能提起诉讼。
这就相当于把当事人能走的路都给堵死了,啥也不能做,权利得不到伸张。在这样的情况下,一些当事人或者律师如果不懂如何处理,任由政府中止复议,任由争议搁置下去,最后就会是老百姓以利益受损来买单。
一份复议决定书,村民们2年等不到
背景知识了解后,回到本案当中来。
本案源自西安市政府针对集体土地作出的《确权决定》和《划拨决定》两份文件,属于不动产权属纠纷。
上文已经说到,不动产权属纠纷是复议前置案件,要解决争议必须先申请行政复议。本案中作出文件的是西安市政府,申请行政复议就要向陕西省政府提出,由陕西省政府来处理这个争议,作出一份复议决定书。
2018年5月,潘金忠律师代理364位村民,向陕西省政府递交了行政复议申请,请求撤销西安市政府的确权和划拨两份文件。
然而,这份对解决土地纠纷极为重要的复议决定书,村民们却迟迟没有等到。
1、以“协调”为由,复议被无限期拖延
为什么复议决定迟迟没有作出?
2018年8月,在递交复议申请后的第三个月,村民们就收到了陕西省政府作出的《中止行政复议通知书》,被告知:复议要中止,理由是“案件情况复杂,需要进一步调查和协调处理”。
显然,这个中止复议的理由就是前面讲到的非法定事由,属于兜底条款的其他情形。
“这个案子并不是赔偿类、补偿类的金额纠纷,从案件本身来说,是没有协调的余地的。”潘金忠律师说,“但是就案件所承载的利益问题,可以协调,这没有问题,我们也积极配合。”
复议中止后,陕西省政府与西安市政府进行了多次沟通,潘金忠律师也到当地参与了协商,但始终没有调解成功。
既然无法协调了,那就应该恢复审理复议,但是复议却还在继续中止。2019年1月,潘金忠律师向陕西省政府递交了恢复行政复议审理的申请,结果申请书石沉大海,省政府依旧毫无动静。
以“协调”为由中止,谁知一中止就被无限期拖延了。纠纷一日悬而不决,村民就一日要不回自己的土地。时间会等人吗?
2、复议无限期中止,还能如何救济?
这就是考验律师专业度的时候了。被动地继续等待吗?不行,当事人的权益得不到保障;提起法律程序?怎么提、提什么,这又是一个专业性很强的争议点。
如果要对复议中止进行救济,实践中有两种途径:一是单独对中止复议的行为提起诉讼;二是把复议作为一个整体行为提起诉讼。
潘金忠律师:“从我代理的几个案件来说,其实不同法院都有不同的处理方式。有的法院支持第一个,认为中止通知是一个独立行为;有的法院支持第二个,按整个复议行为来处理。不论哪种方式,都有一定的道理。”
“第一个方式的问题在于,单独对中止行为提起诉讼,基本上法院很难受理。法院目前引用的一些依据是:中止行为属于行政复议过程中的程序性、过渡性行为,本身不能作为一个独立的行政行为来进行诉讼。所以法院不受理。”
经过仔细考量,潘金忠律师选择了第二种方式——把复议作为整体行为,作出的中止通知就是政府依法不履行整个行政复议审查的表现形态,来进行诉讼。
2019年7月,距离提起复议申请已经过去了一年,省政府依然没有作出复议决定,潘金忠律师代理364位村民向法院提起行政诉讼,请求确认省政府不履行法定职责违法!
到这里就能了然。一个集体土地纠纷的解决没有进展,法律程序从复议转到了诉讼,相当于跨越了两个体系的解决机制。这就是本文开头所说的“复议和诉讼衔接”的问题。
之所以产生这种转换和衔接,不为别的,只为用尽一切法律手段去救济当事人的合法权益。
3、起诉省政府不履职,高院指令审理
而起诉省政府不履行法定职责,也并不容易——起诉被驳回了。
一审法院的理由是这个案子还处在行政复议的审理中,提起行政诉讼不符合法律规定。这正是前文讲到过的,复议中止的救济,法院很容易因为案件在复议中而不受理,导致当事人能走的路被堵死。
果不其然,一审法院根本不受理起诉……
面对这种情况,如果当事人和律师没有足够经验,不懂如何处理,可能真的就只能无奈地接受现实,任由复议被无限期中止,而找不到可以提起的法律程序来救济了。
潘金忠律师作为执业13年、深耕行政诉讼领域的学术型律师,经验丰富,很快撰写上诉状提起了上诉,并在二审庭审中对“关于以法律兜底条款拖延行政复议审查期限如何救济的问题、适用法律兜底条款应当符合立法精神和法律原则”等观点侃侃而谈。
一场专业度和含金量都极高的二审法庭辩论下来,一审法院驳回起诉的裁定被撤销!陕西高院指令一审法院继续审理!
2020年5月,二审胜诉裁定书送达当事人和律师,此时距离复议申请已经过去近2年。虽然是程序性裁定的胜诉,但是法院的受理,是非常关键的第一步。如果案件都不被受理,谈何救济?谈何代理?谈何维权?
一份省政府的复议决定书,村民们一等2年都没有等到……现在陕西高院指令一审法院对“省政府不履行法定职责是否违法”的问题进行审理,那就是无论如何要给村民们一个交代了。
这是一个很有代表意义的胜诉案例,正如潘金忠律师所说:“这种中止行政复议、不作审查的情况,在现实当中很多,不同法院有不同的处理方式,很多法院都是直接不受理。所以这个胜诉能给我们带来的启发,一是这种情况是可以通过诉讼方式解决的;二是诉讼解决的思路是把复议行为当做一个整体行为,起诉怠于履行。很有典型性。”
“而且,这份胜诉裁定书本身,法院说理说得非常透彻,也是我见过的比较好的几篇法律文书之一。”潘金忠律师说。
如果对陕西高院的“硬核”裁判观点感兴趣,请点击查看:西安某棚户区改造案:364人起诉政府不作为,二审陕西省高院判胜诉
撰稿|胡拓颖
审稿|潘金忠
编辑|马睿一