胜诉关键词

集体资产保护、行政复议中止、行政不作为

胜诉焦点问题

因集体资产争议申请行政复议，却被省政府以“协调”“中止复议”等理由拖延处理，如何进行法律救济？

本案代理律师：潘金忠律师

擅长领域：征地拆迁、房地产开发及融资

因不服西安市政府对20亩村集体土地的确权和划拨，盛廷律师代理364位村民向陕西省政府申请行政复议，请求撤销市政府作出的相关文件。

然而省政府却迟迟不进行复议审理，以“协调”“中止复议”等理由拖延两年不解决问题……盛廷律师转而起诉省政府不履行法定职责，胜诉！

承办本案的潘金忠律师说：“这个胜诉案例涉及非常专业的‘复议与诉讼衔接’的法律问题，极具典型性，对同类案件有很强的实践指导意义。”

“行政复议中止”的相关背景知识

因本案涉及的法律问题理论性非常强，本文力争用通俗易懂的语言讲解清楚，在讲述案例故事前，先对相关背景知识作一些介绍。

1、存在法定事由，可以中止复议

我们都知道，对政府作出的行政行为，如果老百姓不服、有异议，产生了“民和官的纠纷”，在法律上有两种处理方式：

• 一个是向政府申请行政复议，

• 一个是向法院提起行政诉讼。

前者通过政府系统，后者通过法院系统，各有其优势，属于不同体系的两种纠纷解决机制，对案件的受理也有区分。

一般的案件，老百姓可以自由选择，要么复议，要么诉讼，先复议了但对复议结果不满意，还可以诉讼；有一部分案件，法律专门规定必须先经过复议，复议之后才能诉讼，称为复议前置案件，比如不动产权属纠纷。

在审理复议的过程中，如果出现了法定事由（见下文所列法条），复议机关可以中止复议，等到引起中止的事由消除后，再恢复复议审理。

《行政复议法实施条例》第四十一条

行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：

（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；

（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；

（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；

（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；

（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；

（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；

（八）其他需要中止行政复议的情形。

2、滥用复议中止，受损的是当事人

复议中止原本是很正常的做法，但是实践中却越来越多地出现滥用复议中止的现象：一些政府过于轻率地依据《行政复议法实施条例》中的兜底条款（上文所列法条第八条），在没有明文规定的法定事由的情况下就中止复议，对争议问题不作审查。

比如，政府在受理复议申请后，可能因为案件较为敏感、涉及重大利益等缘故，不便或者难以作出复议决定，就采取中止复议的方式来处理。

潘金忠律师：“一些行政行为被复议确认违法或撤销，确实会带来重大利益的改变，但这不是政府中止复议审理的正当理由。行政行为就应当该审查审查，该撤销撤销，这是政府作为复议机关的职责和义务。”

因为，如果行政行为本身是错误的，随意地中止复议对当事人来说会非常不利。

首先，当事人之所以提出复议申请，是想要解决问题，作为复议机关的政府中止复议不审理，问题就迟迟无法解决，当事人就受到拖累；

其次，复议不解决问题就算了，当事人转而想向法院起诉也不行，因为案件已在复议当中，法院不会受理诉讼；

第三，如果是复议前置案件，复议是必经的一个过程，不经过复议也不能提起诉讼。

这就相当于把当事人能走的路都给堵死了，啥也不能做，权利得不到伸张。在这样的情况下，一些当事人或者律师如果不懂如何处理，任由政府中止复议，任由争议搁置下去，最后就会是老百姓以利益受损来买单。

一份复议决定书，村民们2年等不到

背景知识了解后，回到本案当中来。

本案源自西安市政府针对集体土地作出的《确权决定》和《划拨决定》两份文件，属于不动产权属纠纷。

上文已经说到，不动产权属纠纷是复议前置案件，要解决争议必须先申请行政复议。本案中作出文件的是西安市政府，申请行政复议就要向陕西省政府提出，由陕西省政府来处理这个争议，作出一份复议决定书。

2018年5月，潘金忠律师代理364位村民，向陕西省政府递交了行政复议申请，请求撤销西安市政府的确权和划拨两份文件。

然而，这份对解决土地纠纷极为重要的复议决定书，村民们却迟迟没有等到。

1、以“协调”为由，复议被无限期拖延

为什么复议决定迟迟没有作出？

2018年8月，在递交复议申请后的第三个月，村民们就收到了陕西省政府作出的《中止行政复议通知书》，被告知：复议要中止，理由是“案件情况复杂，需要进一步调查和协调处理”。

显然，这个中止复议的理由就是前面讲到的非法定事由，属于兜底条款的其他情形。

“这个案子并不是赔偿类、补偿类的金额纠纷，从案件本身来说，是没有协调的余地的。”潘金忠律师说，“但是就案件所承载的利益问题，可以协调，这没有问题，我们也积极配合。”

复议中止后，陕西省政府与西安市政府进行了多次沟通，潘金忠律师也到当地参与了协商，但始终没有调解成功。

既然无法协调了，那就应该恢复审理复议，但是复议却还在继续中止。2019年1月，潘金忠律师向陕西省政府递交了恢复行政复议审理的申请，结果申请书石沉大海，省政府依旧毫无动静。

以“协调”为由中止，谁知一中止就被无限期拖延了。纠纷一日悬而不决，村民就一日要不回自己的土地。时间会等人吗？

2、复议无限期中止，还能如何救济？

这就是考验律师专业度的时候了。被动地继续等待吗？不行，当事人的权益得不到保障；提起法律程序？怎么提、提什么，这又是一个专业性很强的争议点。

如果要对复议中止进行救济，实践中有两种途径：一是单独对中止复议的行为提起诉讼；二是把复议作为一个整体行为提起诉讼。

潘金忠律师：“从我代理的几个案件来说，其实不同法院都有不同的处理方式。有的法院支持第一个，认为中止通知是一个独立行为；有的法院支持第二个，按整个复议行为来处理。不论哪种方式，都有一定的道理。”

“第一个方式的问题在于，单独对中止行为提起诉讼，基本上法院很难受理。法院目前引用的一些依据是：中止行为属于行政复议过程中的程序性、过渡性行为，本身不能作为一个独立的行政行为来进行诉讼。所以法院不受理。”

经过仔细考量，潘金忠律师选择了第二种方式——把复议作为整体行为，作出的中止通知就是政府依法不履行整个行政复议审查的表现形态,来进行诉讼。

2019年7月，距离提起复议申请已经过去了一年，省政府依然没有作出复议决定，潘金忠律师代理364位村民向法院提起行政诉讼，请求确认省政府不履行法定职责违法！

到这里就能了然。一个集体土地纠纷的解决没有进展，法律程序从复议转到了诉讼，相当于跨越了两个体系的解决机制。这就是本文开头所说的“复议和诉讼衔接”的问题。

之所以产生这种转换和衔接，不为别的，只为用尽一切法律手段去救济当事人的合法权益。

3、起诉省政府不履职，高院指令审理

而起诉省政府不履行法定职责，也并不容易——起诉被驳回了。

一审法院的理由是这个案子还处在行政复议的审理中，提起行政诉讼不符合法律规定。这正是前文讲到过的，复议中止的救济，法院很容易因为案件在复议中而不受理，导致当事人能走的路被堵死。

果不其然，一审法院根本不受理起诉……

面对这种情况，如果当事人和律师没有足够经验，不懂如何处理，可能真的就只能无奈地接受现实，任由复议被无限期中止，而找不到可以提起的法律程序来救济了。

潘金忠律师作为执业13年、深耕行政诉讼领域的学术型律师，经验丰富，很快撰写上诉状提起了上诉，并在二审庭审中对“关于以法律兜底条款拖延行政复议审查期限如何救济的问题、适用法律兜底条款应当符合立法精神和法律原则”等观点侃侃而谈。

一场专业度和含金量都极高的二审法庭辩论下来，一审法院驳回起诉的裁定被撤销！陕西高院指令一审法院继续审理！

2020年5月，二审胜诉裁定书送达当事人和律师，此时距离复议申请已经过去近2年。虽然是程序性裁定的胜诉，但是法院的受理，是非常关键的第一步。如果案件都不被受理，谈何救济？谈何代理？谈何维权？

一份省政府的复议决定书，村民们一等2年都没有等到……现在陕西高院指令一审法院对“省政府不履行法定职责是否违法”的问题进行审理，那就是无论如何要给村民们一个交代了。

这是一个很有代表意义的胜诉案例，正如潘金忠律师所说：“这种中止行政复议、不作审查的情况，在现实当中很多，不同法院有不同的处理方式，很多法院都是直接不受理。所以这个胜诉能给我们带来的启发，一是这种情况是可以通过诉讼方式解决的；二是诉讼解决的思路是把复议行为当做一个整体行为，起诉怠于履行。很有典型性。”

“而且，这份胜诉裁定书本身，法院说理说得非常透彻，也是我见过的比较好的几篇法律文书之一。”潘金忠律师说。

如果对陕西高院的“硬核”裁判观点感兴趣，请点击查看：西安某棚户区改造案：364人起诉政府不作为，二审陕西省高院判胜诉

撰稿|胡拓颖

审稿|潘金忠

编辑|马睿一