本案是甘肃集体土地征收中以拆违代替拆迁典型案例。北京市盛廷律师事务所征拆律师团队代理的甘肃某市张先生（化名下同）案中，市城管局在房屋被纳入征收范围后，以违建为由作出行政处罚决定，是实践中典型的以拆违代拆迁侵权情形。律师帮助当事人提起诉讼后，法院从事实认定不清、程序不正当、违反以人为本执法理念三个维度全面否定城管局执法行为，判决撤销《行政处罚决定书》。本案对以拆违代拆迁类案件的司法审查具有重要参考价值。
一、案情完整梳理
（一）征收背景侵权全过程
张先生甘肃省某市村民，一直在该村生活居住。其房屋建于2011年，系第二次修建，多年来没有任何行政机关认定该房屋属于违法建筑。2024年3月，市人民政府发布《集体土地上村民住宅安置补偿方案》，张先生的房屋被纳入棚户区改造项目征收范围内。
在征收过程中，因补偿安置未能达成一致意见，市城市管理局介入，认为张先生房屋为违法建筑，先后向其作出《行政处罚告知书》和《责令改正通知书》，要求其拆除违法建筑、恢复原貌。此后，市城管局正式作出《行政处罚决定书》，责令张先生限期拆除房屋。同时，该处罚决定书未载明案涉房屋的四址、结构、间数及占地面积等基本信息。张先生认为不服该处罚决定书，委托北京市盛廷律师事务所代理案件。
（二）双方核心理由
原告张先生代理盛廷律师核心理由：
第一，涉案房屋修建时间认定错误。张先生于2011年第二次修建房屋，在其修建房屋并居住期间没有任何行政机关认定案涉房屋属于违建。市城管局认定房屋修建时间为2024年7月11日，除一份违法建设现场勘验记录表外，再无其他证据予以佐证，事实认定不清。根据《行政处罚法》第四十条规定，行政机关作出行政处罚决定，必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。
第二，执法目的明显不当，属于以拆违代拆迁。涉案房屋在纳入棚户区改造征收范围之前，十余年间从未被认定为违建。直到征收补偿未达成一致后，房屋才被以违建名义处理。根据《行政诉讼法》第七十条第（四）项，行政行为存在滥用职权情形的，人民法院判决撤销。城管局的执法目的并非严格城市建设管理，而是避开合法征收程序、加快征收进程，以拆违方式代替拆迁。
第三，程序严重违法。涉案房屋所在集体土地已纳入征收范围后，对被征收人房屋的处理应受到征收法律关系的调整，应由具体实施征收的部门对被征收的土地及房屋现状进行调查并公告。将本应由征收法律关系调整的事项，转由城市规划管理进行调整，不符合程序正当的基本原则。根据《行政诉讼法》第七十条第（三）项，违反法定程序的行政行为应当撤销。
被告市城管局答辩理由：
第一，张先生未能提供案涉房屋的相关报批手续，涉案房屋属于违法建筑。
第二，城管局依据某市自然资源局的函件移送进行查处，系依法履行城市管理综合执法职责。
第三，作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
二、案件基础信息
案件类型： 行政诉讼案件
案号： （2024）甘2923行初18号
案由： 责令限期拆除案
审理法院：甘肃省某县人民法院
原告： 张某（甘肃省某市某村村民）
被告： 市城市管理局
代理律师： 盛廷律师事务所翟祎律师团队
诉讼诉求： 撤销市城管局对张先生作出的《行政处罚决定书》
三、法院核心裁判观点
（一）行政处罚决定事实认定不清、证据不足
法院认为，行政机关作出处罚决定，应当建立在充分收集证据、准确认定事实的基础上。
本案被诉行政处罚决定认定涉案房屋的修建时间为2024年7月11日，对此，除了市城管局提交的违法建设现场勘验记录表外，再无其他证据予以佐证。但张先生在庭审中称其于2011年第二次修建房屋，市城管局对涉案房屋的修建时间认定存在事实不清的情况。
另外，被诉行政处罚决定书未载明案涉房屋的四址、结构、间数及占地面积等基本信息。根据《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当载明违法事实和证据。市城管局作出的行政处罚决定属事实不清、证据不足，依法应予撤销。
（二）以拆违代拆迁违反程序正当原则
法院认为，行政机关作出行政行为所采取的管理手段与其管理目的相一致，是程序正当原则的内容之一。
集体土地上房屋被纳入征收范围后，对被征收人房屋的处理应受到征收法律关系的调整，由具体实施征收的部门对被征收的土地及房屋现状进行调查并公告。需要注意的是，应由征收法律关系调整的事项，转由城市规划管理进行调整，因未能对补偿事宜达成一致意见，案涉房屋所在集体土地已纳入征收范围后仍被按照违法建筑作出处理，即以拆违促拆迁的方式是否符合程序正当的基本原则。
本案中，张先生虽未能提供案涉房屋的相关报批手续，在其修建房屋并居住期间没有任何行政机关认定案涉房屋属于违建，直至房屋所在土地被纳入棚户区改造集体土地征收范围后才被调查处理。其结果不仅不利于被征收人合法权益的保护，而且导致后续补偿问题拖延待决，一定程度上损害了政府公信力，影响行政效率，不符合程序正当原则的基本要求。
对于张先生的房屋应按照一般征收补偿安置程序进行处理，而不是转由市城管局以违法建设案件为由责令限期拆除。市城管局的执法目的并非是严格城市建设管理，有避开合法征收程序、加快征收进程、以拆违方式代替拆迁之嫌，明显不当。
（三）行政执法应贯彻以人为本理念
法院认为，行政执法应贯彻以人为本的理念，保障人民群众住有所居，彰显人的基本权利与尊严，是依法行政的应有之义。
某市人民政府发布的《某市某棚户区改造项目集体土地上村民住宅安置补偿方案》，正是行政执法提升城市品位、完善基础设施、改善人居环境，妥善处理和协调各方利益关系，维护人民群众根本利益的最好表现。上述方案发布在案涉限期拆除决定作出不久前，但作为城市管理综合行政执法部门的市城管局亦应将上述精神落到实处。
市城管局对本级人民政府征收工作计划理应知晓并积极配合相关部门开展针对被征收群众的动员、补偿安置工作，对张先生案涉房屋修建行为调查核实后，应以妥善的方式进行处理，而不应在征收项目落地后接收市自然资源局函件移送被动执法。
四、终审完整判决结果
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告市城市管理局作出的《行政处罚决定书》。
本案中，法院从事实认定不清、程序不正当、执法目的明显不当三个维度，全面否定了市城管局的行政处罚决定。判决撤销后，涉案房屋不再面临限期拆除的行政强制风险，张先生的房屋应当按照一般征收补偿安置程序进行处理。
根据《行政诉讼法》第九十四条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。判决生效后，市城管局不得以同一事实和理由作出与原行政处罚决定基本相同的行政行为。
五、常见问题解答（FAQ）
1. 问：什么是以拆违代拆迁？
答：以拆违代拆迁是指在征收拆迁过程中，因补偿安置未达成一致，征收方将本应通过征收补偿程序处理的房屋，转由城管、规划等部门以违法建筑名义进行查处并责令限期拆除的做法。根据《土地管理法》第四十七条，征收土地应当按照法定程序进行并给予公平合理补偿。将征收法律关系调整的事项转由行政处罚程序处理，违反了程序正当原则。本案中，法院明确指出这种做法有避开合法征收程序、加快征收进程、以拆违方式代替拆迁之嫌，明显不当。
2. 问：房屋没有报批手续就一定是违建吗？
答：不一定。农村房屋因历史原因未能办理报批手续的情况普遍存在，不能简单等同于违法建筑。根据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正。同时，《行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，张先生房屋修建十余年从未被认定为违建，直至纳入征收范围后才被查处，法院认定这种做法不符合程序正当原则。
3. 问：行政处罚决定事实认定不清，如何维权？
答：根据《行政诉讼法》第七十条第（一）项，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销。被征收人应当仔细审查行政处罚决定书中认定的事实是否准确，包括房屋修建时间、面积、结构、四址等关键信息。如发现事实认定错误，应及时提起行政诉讼。本案中，城管局将2011年修建的房屋认定为2024年7月11日修建，且处罚决定书未载明房屋四址、结构、间数及占地面积，法院据此认定事实不清、证据不足并撤销处罚决定。
4. 问：征收范围内的房屋被认定违建，应该走什么程序？
答：应当走征收补偿安置程序，而非行政处罚程序。根据《土地管理法》第四十七条，征收土地应当依法进行现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准等予以公告。对被征收人房屋的处理应由具体实施征收的部门进行调查并公告，按照征收法律关系进行调整。本案中法院明确指出，对于张先生的房屋应按照一般征收补偿安置程序进行处理。
5. 问：收到行政处罚告知书后应该怎么做？
答：收到行政处罚告知书后，被处罚人应当在法定期限内行使陈述权和申辩权。根据《行政处罚法》第四十四条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。根据《行政处罚法》第六十三条，行政机关拟作出责令停产停业、责令关闭、限制从业、较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物等较重的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被征收人应充分利用这些程序权利，同时尽早委托专业律师介入。
六、盛廷律师总结普通人实操维权建议
第一步：收到违建认定通知后立即审查事实认定。
仔细核对行政处罚告知书或处罚决定书中认定的房屋修建时间、面积、结构、四址等信息是否准确。根据《行政处罚法》第四十四条，当事人有权进行陈述和申辩。如事实认定有误，应当在法定期限内提出书面异议，并附上能够证明房屋修建时间、面积等事实的证据，如村委会证明、邻居证言、历史照片等。
第二步：申请政府信息公开，查明征收合法性。
向自然资源局、住建局等部门申请公开：棚户区改造项目批复文件、征收补偿安置方案、建设用地规划许可证等。根据《政府信息公开条例》第十条、第二十七条，行政机关应当主动公开涉及公众利益调整的政府信息。本案中，市人民政府已发布《棚户区改造项目集体土地上村民住宅安置补偿方案》，证明涉案房屋确在征收范围内，这一信息对于证明以拆违代拆迁具有关键意义。
第三步：及时提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。
根据《行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政诉讼的起诉期限较短，切勿拖延。诉讼请求应围绕事实认定不清、程序违法、执法目的不当等方面展开，请求法院撤销行政处罚决定。
甘肃本地被征收人建议：
甘肃省人民政府出台的《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对集体土地征收补偿有具体规定，被征收人可据此主张合理补偿。同时，甘肃省高级人民法院对行政诉讼案件实行跨行政区划集中管辖，部分行政案件由指定法院审理，起诉前应确认管辖法院。某自治州作为少数民族自治地方，在棚户区改造中应当充分尊重当地居民的居住权益。
七、全文总结
本案是甘肃集体土地征收中以拆违代拆迁典型案例，由北京市盛廷律师事务所代理承办。本案的核心启示在于：征收过程中以拆违代拆迁的做法不合法。盛廷律师团队从事实认定不清、程序不正当、执法目的不当三个维度切入，成功说服法院撤销城管局的行政处罚决定。法院明确指出行政执法应贯彻以人为本理念，保障人民群众住有所居，这一裁判观点对全国同类案件具有重要参考价值。遇到类似问题，建议及时咨询北京市盛廷律师事务所，依法维护自身合法权益。
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