绍兴市上虞区人民法院

行政判决书

（2015）绍虞行初字第75号

原告王xx。

委托代理人王xx。

原告王xx。

原告王xx。

委托代理人周xx。

原告王xx。

原告周xx。

委托代理人冯xx。

五原告共同委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。

被告诸暨市国土资源局。

住所地：浙江省诸暨市暨阳街道东二路法定代表人周xx，局长。

委托代理人石xx，系诸暨市国土资源局工作人员。

委托代理人石xx，系诸暨市国土资源局工作人员。

原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx因认为被告诸暨市国土资源局不履行法定职责一案，于2015年4月23日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2015年6月1日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2015年7月8日立案后，于2015年7月27日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告王xx、王xx，原告王xx的委托代理人王xx，原告王xx的委托代理人周翠花，原告周xx的委托代理人冯xx及五原告的共同委托代理人李丽娜，被告诸暨市国土资源局分管副局长朱国浩及委托代理人石xx、石xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx于2014年11月3日向被告诸暨市国土资源局提出土地违法查处申请，请求土地主管部门履行土地监察职责。原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx以被告诸暨市国土资源局在原告起诉前未作出任何处理决定为由，提起行政诉讼。

原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx诉称，五原告均系浙江省诸暨市安华镇浣丰村村民，五原告的7.7亩土地在2014年9月20日夜间被非法强推强占，上述土地未经过农用地转用审批程序即进行了“现代包装工业园区”项目建设。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，2014年11月2日，原告向被告提交书面土地违法查处申请，请求土地主管部门履行土地监察职责。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告具有对土地违法行为的监察职责。被告在收到原告的申请后，未对相关土地违法行为进行查处，亦未向原告告知处理决定。2015年1月13日，原告向绍兴市国土资源局提起了行政复议申请，绍兴市国土资源局并无任何答复和意见，现原告提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告诸暨市国土资源局对五原告的土地违法行为查处申请事项不实行调查处理的行为违法；并责令被告履行查处土地违法行为的法定职责。二、本案诉讼费用由被告承担。

原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、查处申请书复印件、邮寄快递单各一份，证明原告于2014年11月3日向被告提出查处申请的事实，同时证明被告在法定期限内对非法占地行为没有进行查处，已构成行政不作为。2、五原告土地承包证复印件（其中王xx、王xx的土地承包证原件已丢失）、浙政复（2015）112号行政复议决定书复印件各一份，证明五原告的土地在增减挂钩项目征收范围之内（复议决定书第5页已明确），与被诉行政行为有法律上的利害关系。3、土地被非法强推强占的照片七张，证明原告的地上农作物被非法强推、土地被非法强占的事实。

被告诸暨市国土资源局辩称，一、五原告无证据证明与本案有利害关系。五原告虽然提交了承包证以及承包合同等，但均无法证明上述证件与本案涉诉地块有关联性，因此五原告无确切证据证明与本案有利害关系，不具有原告主体资格。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的属于人民法院受案范围。本案中，保护五原告土地承包权的主体并非国土部门。国土部门的职责在于保护土地和查处土地违法行为，而基于土地产生的其他权益，应由其他有关部门来履行保护职责。因此原告提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。三、农作物被毁不属于国土部门查处范围。五原告在起诉中所称的蔬菜、水稻被推倒铲平等属于一般的民事纠纷，不属于土地违法行为，因此被告不存在不履行法定职责的情形。四、涉案土地已被批准农转用和征收，无需作出处罚。五原告于2014年11月3日投递邮政特快专递，但本案所涉地块在2014年11月10日即被浙江省人民政府作出的《浙江省农村综合整治项目审批意见书》（批文号：浙土整字（2014）0028号）批准农转用并征收为国有土地。被告在核实有关情况的过程中发现，涉事地块已经被批准农转用并被征收为国有土地，没有造成危害土地管理秩序的后果，无需再作出行政处罚。综上，请求依法驳回原告的起诉。

被告诸暨市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、浙土整字（2014）0028号浙江省农村土地综合整治项目审批意见书、汇总表、土地利用规划局部图各一份，证明涉案土地已经依法批准农转用并征收为国有土地的事实。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条，证明原告申请时的人身财产尚未受到侵犯，原告无起诉主体资格。3、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》，证明被告的职责范围。4、《中华人民共和国行政处罚法》，证明土地已由省政府文件批准，被告不存在违法行为。

经庭审质证，被告提供的证据1，原告对其中审批意见书的真实性无异议，但认为该审批意见书批准的仅仅是增减挂钩项目指标，如果涉及到农用地，应办理相应的农用地转用手续，如未办理相应的手续，均系非法占地的行为，故该审批意见书达不到原告的证明目的。对其中的汇总表的“三性”均有异议，没有公章且只是报批材料，不属于农用地转用审批手续，无法证明涉案土地被征收为国有土地。对其中的规划局部图的真实性无异议，对该证据的合法性的质证意见与汇总表质证意见一致，且五原告土地在规划图中标号为12#-15#地块内。被告提供的证据2-4，原告对其真实性均无异议，但认为五原告的土地被非法强推强占，不仅仅是地上种植物被强占，也包括土地被强占；同时根据关于查处土地违法行为立案标准，原告具有起诉资格；对补办增减手续，无法弥补事前的强占土地行为，也应当进行处罚。

原告提供的证据1，被告对其中的邮寄快递单无异议；对其中的查处申请书有异议，认为该申请书系伪造，原件通过邮寄应当在被告处，而原告起诉时提交的亦是原件，故存在伪造情形，同时该申请书最后一页显示的是“此致诸暨市国土资源厅”，原告向被告邮寄的申请书原件最后一页显示的是“此致绍兴市国土资源厅”的内容。原告提供的证据2，对其中的土地承包证无异议；对行政复议决定书，被告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该行政复议决定书没有明确五原告地块位置。原告提供的证据3，被告质证认为五原告邮寄给被告的仅仅是四张彩打照片，原告起诉时提交的照片共有七张；该七张照片无拍摄时间、拍摄地点，与本案无关联性。

本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1，其中的浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，原告对其真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以认定。其中的诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地土地综合整治项目分类面积汇总表，系被告单位单方制作的报批材料，且被告未提供与复制件核对一致的原件，故本院对该份证据不予认定。其中的土地利用规划局部图，原告对其真实性无异议，故本院对该份证据的真实性予以认定。被告提供的证据2-4，系被告认为原告不具有诉讼主体资格、被告的职权范围以及被告不存在违法行为的法律依据，本院对证据2-4的真实性予以认定。

原告提供的证据1，其中的土地违法行为查处申请书由五原告共同签名并捺手印，最后一页内容显示为“此致诸暨市国土资源厅”，结合被告庭审中提供的五原告邮寄给被告的土地违法行为查处申请书以及五原告明确系起诉时重新签具的意见，本院结合二份申请书内容，最后一页显示“此致诸暨市国土资源厅”（起诉时内容）、“此致绍兴市国土资源厅”（邮寄给被告的内容）存有差异，主要内容均一致，故本院对五原告邮寄土地违法行为查处申请书的真实性予以认定，对五原告起诉时提交的土地违法行为查处申请书不予认定。其中的邮寄快递单，被告无异议，本院予以认定。原告提供的证据2，其中五原告土地承包权证，被告无异议，本院予以认定。其中浙政复（2015）112号行政复议决定书，系本案五原告不服浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村土地综合整治项目行政行为提起行政复议后浙江省人民政府作出的维持复议决定书，本院对其真实性予以认定。

经审理查明，2014年11月3日，原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx向被告诸暨市国土资源局邮寄《土地违法行为查处申请书》，申请事项主要为：1、请求诸暨市国土资源局对被申请人诸暨市安华镇人民政府、诸暨市安华镇浣丰村村民委员会非法占地行为进行查处，责令退还非法占用的土地；2、依法追究被申请人及相关人员的行政和刑事责任。申请书最后一页落款为“此致绍兴市国土资源厅”，邮寄单号为EMS1072079145206，寄件人为“王xx等五户”，收件人为“诸暨市国土资源局政策法规科”。寄出时间为“2014年11月4日”，签名人为王xx。2014年11月5日，诸暨市安华镇浣丰村村民委员会向本案王xx等五原告发送通知各一份，明确在2014年11月7日之前未签征地协议且不接受任何方案的，村经联社按正常标准将补偿款汇入承包户粮农直补账户中。至本案一审开庭时，五原告未签订任何征收补偿协议。被告诸暨市国土资源局收到五原告邮寄的申请书后，由被告单位分管领导签名下发到被告下属国土资源所，是否向五原告进行告知，被告出庭人员均不清楚，亦未按照合议庭要求在庭审结束后三个工作日内就五原告邮寄上述材料后办理情况提交书面说明。

另查明，五原告土地承包权证上分别载明：王xx承包土地1.4亩，王xx承包土地1.225亩，王xx承包土地1.4亩，王xx承包土地1.4亩，周xx承包土地1.05亩。本案五原告不服浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村土地综合整治项目行政行为提起行政复议后，浙江省人民政府作出浙政复（2015）112号维持复议决定书。

还查明，原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx提起行政诉讼时，向本院提交的证据材料中关于《土地违法行为查处申请书》落款为“此致诸暨市国土资源厅”，与五原告向被告诸暨市国土资源局邮寄的申请书内容存在不一致情形，经庭审调查，五原告向本院提交的申请书系五原告本人做了一定修改。庭审中五原告明确在提起本案行政诉讼前，五原告于2015年1月13日向绍兴市国土资源局提起过行政复议，复议机关于2015年3月17日作出告知书一份，告知将移交给诸暨市国土资源局处理，但原告未按本院要求提供相关告知书材料。五原告以被告诸暨市国土资源局在起诉前未作出任何处理决定为由，提起行政诉讼，请求：依法确认被告诸暨市国土资源局对五原告的土地违法行为查处申请事项不实行调查处理的行为违法；并责令被告履行查处土地违法行为的法定职责。

本院认为，首先，《浙江省土地监察条例》第二条规定，本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地管理部门（以下简称土地管理部门）依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，以及对土地违法行为进行处罚的行政执法活动。第七条规定，土地管理部门对下列事项依法实施监察：（一）耕地保护情况；（二）年度建设用地计划执行情况；（三）建设用地的审批、征用和使用情况；（四）国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押、终止等情况；（五）集体土地非农建设用地情况；（六）土地使用权出让金的收缴和征地费及有关资金的收缴、使用情况；（七）土地权属登记和发证情况；（八）土地开发利用和土地复垦情况；（九）依法应监察的其他事项。本案中，原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx于2014年11月3日向被告诸暨市国土资源局邮寄《土地违法行为查处申请书》，要求被告履行查处非法侵占五原告土地行为的监察职责。五原告以被告在起诉前未作出任何处理决定为由提起行政诉讼，本案中诸暨市国土资源局具有法定土地监察职权，被告主体资格适格。

其次，《浙江省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。第二十二条规定，符合立案条件的土地违法行为，承办人员应填写《土地违法案件立案呈批表》，经本级土地管理部门主管领导批准后立案。本案中，五原告向被告邮寄《土地违法行为查处申请书》，要求就有关单位非法占地行为履行查处职责；被告收到上述材料后，转交被告下设的国土资源所处理后，未将有关调查处理结果向五原告进行告知。且被告答辩称五原告邮寄的申请书落款为“此致绍兴市国土资源厅”，并非实质向被告进行申请的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。

再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，五原告向被告诸暨市国土资源局邮寄《土地违法行为查处申请书》后，被告未就相关调查事项内容向五原告进行答复告知，五原告就被告不履行法定职责提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的受案范围，具有行政诉讼原告主体资格，故被告辩称本案不属于行政诉讼受案范围、五原告与本案无利害关系、不具有原告主体资格的意见，本院不予采纳。

最后，五原告向被告反映的涉案土地被非法占用的事项，经庭审查明，所涉地块在2014年11月10日被浙江省人民政府作出的浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村土地综合整治项目，五原告已就上述批复行为进行复议诉讼权利救济过程中。本案中，本院不予审查。

综上，被告诸暨市国土资源局对原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx于2014年11月3日向其提出土地违法查处申请，请求土地主管部门履行土地监察职责的事项，未将调查结果进行书面或口头形式告知，未履行相应的法定职责，违反正当程序原则，程序违法。五原告要求确认被告诸暨市国土资源局对五原告的土地违法行为查处申请事项不实行调查处理的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

一、确认被告诸暨市国土资源局对王xx、王xx、王xx、王xx、周xx于2014年11月3日向其提出的土地违法行为查处申请事项不实行调查处理的行为违法。

二、责令被告诸暨市国土资源局于本判决生效之日起三十日内对原告王xx、王xx、王xx、王xx、周xx于2014年11月3日向其提出土地违法查处申请，请求土地主管部门履行土地监察职责的事项进行调查处理并将处理结果告知五原告及绍兴市上虞区人民法院。

本案受理费50元，由被告诸暨市国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。

审   判   长   陶秋文

代理审判员  薛   敏

人民陪审员  任汉林

二〇一五年十一月二十四日

书   记   员   徐淑娜

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

《浙江省土地监察条例》

第二条本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地管理部门（以下简称土地管理部门）依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，以及对土地违法行为进行处罚的行政执法活动。

第二十一条土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。

第二十二条符合立案条件的土地违法行为，承办人员应填写《土地违法案件立案呈批表》，经本级土地管理部门主管领导批准后立案。

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：

（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；

（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。