安徽省六安市中级人民法院
行政判决书
（2016）皖15行终100号
上诉人（一审原告）伊xx，男，1971年07月08日出生，系安徽省霍邱县城关镇泽沟村五里棚居民组村民.
被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府国土资源局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段。
法定代表人任xx，该局局长。
委托代理人王律师，安徽兴隆律师事务所律师。
伊xx不服霍邱县人民政府国土资源局（以下简称霍邱县国土局）责令交出土地行政决定一案，安徽省霍邱县人民法院于2016年11月7日作出（2016）皖1522行初46号行政判决，伊xx不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人伊xx及其委托代理人刘春龙，被上诉人霍邱县国土局副局长何德成及其委托代理人王律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
霍邱县国土局2016年4月1日作出霍国土资监（2015）137-1号国土资源行政处罚决定认定：伊xx户在霍邱县城关镇泽沟村五里棚村使用的土地，安徽省政府于2015年11月26日以皖政地(2015)843号批复征收为国有。霍邱县政府对征收为国有的土地进行了公告，霍邱县国土资源局会同城关镇人民政府拟定《征地补偿安置方案》，但你户至今没有交出被征收的土地。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，责令伊xx户立即交出在霍邱县城关镇泽沟村五里棚村民组使用的土地。
伊xx起诉称：霍邱县国土局对原告作出的责令交出土地的行政处罚决定程序违法，按照行政处罚法的规定被告在作出行政处罚决定前，应当履行告知程序，被告没有制作《行政处罚告知书》，剥夺了当事人的陈述和申辩的权利，且同一事实制作了多份处罚决定文书，被告的行政行为随意性较大。其次，原告房屋所用土地的位置不在被征收土地范围内，原告没有义务交出房屋所占土地。因此要求法院撤销被告作出的霍国土资监决[2015]137－1号行政处罚决定书。
霍邱县国土资源局一审辩称：原告房屋所占土地原为集体土地，该土地经省政府批准同意转为建设用地并征为国有，对征收的土地进行了公告，并履行了支付补偿款义务。原告对补偿款数额不满意，要求过高，无法达成协议，拒不领款也不交付土地。由于该宗土地现已为国有建设土地，被告进行立案查处，通过测量及公告明确的界址，原告的房屋在征收范围之内，遂向其下达了处罚告知书，听取了当事人的陈述和申辩，之后下达了行政处罚决定，被告处罚认定事实清楚，程序合法，处罚适当，依法应予维持。
一审法院经审理查明，原告伊xx的房屋坐落于霍邱县城关镇泽沟村五里棚居民组，位于省道S343公路旁边。2015年11月16日该地块被安徽省人民政府皖政地[2015]843号文件批转为国有建设用地，用于扩建公路建设。随后，霍邱县人民政府根据省政府的批文发布了[2015]17号征收土地方案公告，霍邱县国土局经县人民政府批准，公布了[2015]20号征地补偿安置方案公告。上述两公告载明：根据安徽省人民政府《关于霍邱县2015年第15批次城镇建设用地的批复》，此次政府统征用地位于城关镇大同村、泽沟村和宋店乡八里村，面积6.6931公顷；土地补偿费标准26.25万/公顷，安置补助费标准40.8万/公顷；青苗及地上附属物补偿标准按照《六安市人民政府关于调整六安市被征用土地上房屋和其他附属物及青苗补偿标准的通知》（六政[2015]75号）补偿标准执行；征收范围内的集体土地相关权利人在2015年12月4日至215年12月20日，持相关土地权属证书等，到指定机关办理征地补偿登记，不办理登记手续的，其补偿内容以政府的调查登记为准，土地补偿费、安置补助费实行货币安置。集体土地上房屋征收安置实行货币补偿安置或者统建安置房安置。两公告均在县城关镇人民政府和城关镇泽沟村部张贴。原告伊xx的房屋坐落于被征收的土地范围内，在征地公告规定期限内，虽经多次动员协商，原告伊xx未能与征收人就补偿安置问题达成协议。霍邱县国土局将涉案土地补偿款及安置补助款已经支付在霍邱县城关镇农经站管理的村民组账户上，原告伊xx拒绝领取该款，对房屋安置既不领取补偿款也未选择安置房，被征收的房屋原告一直未自行腾出，被征收的土地亦未交出。现原告的房屋严重影响城市建设工程施工。为此，2015年12月31日霍邱国土局进行立案调查，当日向原告下达行政处罚告知书，由于告知的房屋地理位置书写错误，遂予以撤销，2016年1月4日被告重新下达告知书，同月8日下达霍国土资监决[2015]137号行政处罚决定书。因伊xx在2016年1月2日提出听证申请，霍邱县国土局于同年2月26日举行听证，同年4月1日撤销了同年1月8日的霍国土资监决[2015]137号行政处罚决定。同时下达霍国土资监决[2015]137－1号行政处罚决定：责令伊xx交出土地。原告伊xx于2016年9月27日提起诉讼。
一审法院认为，我国土地所有权分为集体所有和国家所有，集体土地可以被征收成为国有土地，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项规定：国家依法征用的土地属于全民所有即国家所有。伊xx位于霍邱县城关镇泽沟村五里棚村民组的房屋所使用土地原为集体所有，由于城市建设需要，现经安徽省人民政府批准为国家所有建设用地，土地所有权已经发生改变，属于国家所有。霍邱县人民政府根据省政府批复对该土地、房屋及附属物实行征收，霍邱国土局在实施征收补偿安置过程中，对伊xx的房屋所占土地实行货币补偿，且补偿款已经拨付到位，伊xx不同意房屋安置补偿方案，拒绝搬迁交出土地，严重影响该土地上的项目工程建设，违反法律规定。据此霍邱县国土局根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条的规定作出行政处罚，责令伊xx交出其房屋所占土地，该决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告依照行政处罚法规定，履行了告知程序，且举行了听证，保障了原告的陈述和申辩权，处罚程序合法。伊xx主张被告作出的行政行为认定事实错误、未履行法定程序的理由不能成立，不予采纳，其要求撤销被告的行政处罚决定的诉讼请求不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告伊xx的诉讼请求。案件受理费50元，由伊xx负担。
伊xx上诉理由：被诉处罚决定认定基本事实不清、程序违法，适用法律错误，且没有依法对上诉人予以合理补偿，故请求二审法院撤销被诉处罚决定和一审判决。理由：1、处罚决定没有明确注明需上诉人交出土地的具体位置；2、上诉人的房屋不在皖政地（2015）843征地批复确定的范围内；3、处罚决定程序违法，且严重损害了上诉人的合法权益；4、上诉人至今不知具体的补偿内容和依据。其在一审期间提供的证据有：霍邱县国土局的霍国土资监决[2015]137－1号行政行政处罚决定书一份、[2015]137号处罚决定书两份，[2015]137号行政处罚告知书一份、霍国土资监撤[2016]004号、005号撤销决定书各一份，以证明被告对原告同一违法事实制作了多份法律文书。
霍邱县国土局二审答辩称，一审判决事实清楚，程序合法，判决正确，应予维持。其在法定期限内向一审法院提交以下证据：1、安徽省人民政府皖政地[2015]843号、《关于霍邱县2015年第15批次城镇建设用地的批复》；2、霍邱县人民政府征收土地方案公告[2015]17号及张贴照片；3、霍邱县国土资源局征地补偿方案公告[2015]20号及张贴照片，以证明涉案土地征收程序合法。4、霍邱县国土局的询问笔录；5、霍邱县2015年第15批次城镇建设用地测绘图；6、立案登记及呈批表；7、行政处罚告知书两份、听证通知书一份；8、行政处罚撤销决定书、及行政处罚决定书及送达回证；以证明被告处罚事实清楚、程序合法。
上述证据均随案移送本院。二审庭审中，双方当事人对证据的质辩观点除同一审外，上诉人对被上诉人的证据补充质证意见：一、对第一组证据中征收土地方案公告，涉及到的主要是土地的征收标准，未涉及到房屋的补偿标准，上诉人的房屋和土地已经在城镇规划区内，对其补偿应当参照国有土地上房屋征收与补偿条例予以补偿。对征收补偿方案公告，公告的时间是2015年12月21日，公告的第四条、第五条注明了该公告只是征求意见稿，申请举行听证会的时间截止到2016年1月5日，第五条中规定征求意见后报县政府批准实施，所以该方案不是最终的方案。被上诉人以第一组证据来证明其征地程序合法，证据不足，被上诉人应当提交在征求意见期满后经县政府批准的征地安置补偿方案。测绘图中时间是2016年10月8日，该图中的房屋不是上诉人的房屋。该图是上诉人提起诉讼后所作的测绘，不能作为行政处罚决定的证据。政府统征土地中上诉人的房屋不在其中，上诉人除房屋外，在村里仍有其他土地。行政处罚的基本事实不清。二、第二组证据，该组证据说明被上诉人程序违法。征地补偿安置方案公告【2015】20号在征求意见中，未经过县政府批准正式组织实施的情况下，被上诉人对上诉人就进行立案查处，被上诉人的程序严重违法。2016年4月1日，被上诉人作出撤销决定的同时向上诉人下达了本案涉诉行政处罚决定。处罚决定所依据的是仍是之前的程序。被上诉人的程序错误导致行政处罚决定错误，上诉人有权拒绝办理补偿安置手续。
二审经开庭审理认定的基本事实同一审。但一审法院认定霍邱县国土局经县人民政府批准，公布了[2015]20号征地补偿安置方案公告不妥；另，一审法院认定伊xx拒绝领取房屋补偿款,证据不足。
本院认为，本案审查的重点是霍邱县人民政府国土资源局于2016年4月1日作出的霍国土资监（2015）137-1号国土资源行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分、适用法律是否正确及程序是否合法。
行政机关作出行政行为时，应当事实清楚，证据充分，程序合法。行政诉讼法规定，人民法院对行政行为的合法性进行全面审查。
从被上诉人提交的证据看，只能证明霍邱县国土局公布了征地补偿、安置方案征求意见方案，经批准的方案被上诉人无证据证实进行了公布。补偿安置方案仍在征求意见过程中，被上诉人即对上诉人以拒不交出土地进行立案查处，程序不当。且被诉的责令交出土地决定，没有明确上诉人应交出土地的具体面积，被上诉人也没有提供证据证明上诉人已经依法得到安置补偿及补偿安置的具体内容，故被诉的行政行为认定事实不清。综上，被诉行政行为事实不清，程序不当，依法应予撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十条（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省霍邱县人民法院（2016）皖1522行初46号行政判决；
二、撤销霍邱县人民政府国土资源局于2016年4月1日作出的霍国土资监（2015）137-1号国土资源行政处罚决定。
一、二审案件受理计100元，由霍邱县人民政府国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱思荣
审 判 员 张西湖
审 判 员 刘莹洁
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 崔世敏
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
