江苏省扬州市中级人民法院

行政判决书

（2015）扬行终字第00061号

上诉人（原审原告）韩xx。

委托代理人黄律师，北京市盛廷律师事务所律师。

委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）扬州市江都区城乡建设局，住所地扬州市江都区龙川北路。

法定代表人陈xx，局长。

委托代理人王x，扬州市江都区城乡建设局副主任。

委托代理人杨x，江苏江业律师事务所律师。

上诉人韩xx因政府信息公开答复一案，不服江苏省高邮市人民法院（2015）邮行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，分别于2015年6月23日和2015年9月28日公开开庭审理了本案。第一次开庭审理，上诉人韩xx的委托代理人黄律师、王雷，被上诉人扬州市江都区城乡建设局（以下简称江都区城建局）的委托代理人王x、杨x到庭参加了诉讼。第二次开庭审理，上诉人韩xx，被上诉人江都区城建局的委托代理人王x、杨x到庭参加了诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长六十日。本案现已审理终结。

原审判决认定：原告韩xx的房产所在区域位于江苏省扬州市江都区丁沟镇腾飞村路北组41#，面临拆迁。原告于2014年4月1日向被告江都区城建局申请政府信息公开，要求被告依法书面公开拆迁人在原告房产所在区域集体土地进行拆迁的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证等所有相关的政府文件信息。原告在申请表中要求所需信息的提供方式为“纸质”，获取信息的方式为“邮寄”、“快递”。2014年4月2日，被告收到该《政府信息公开申请表》。2014年5月12日，被告向原告寄送《依申请公开政府信息告知书》，5月13日，原告收到该告知书。2014年8月4日，原告针对被告不履行政府信息公开法定职责依法向高邮市人民法院提起行政诉讼。2014年9月26日，高邮市人民法院作出（2014）邮行初字第0019号行政判决书，以被告信息公开违反法定程序为由判决撤销被告作出的《依申请公开政府信息告知书》，并责令被告于判决生效之日起15个工作日内针对原告的信息公开申请重新作出具体行政行为。2014年10月25日，原告收到被告作出的《依申请公开政府信息告知书》。2014年10月27日，原告向扬州市城乡建设局申请行政复议。扬州市城乡建设局作出的扬建行复（2014）4号行政复议决定书，不予支持原告的复议请求。原告于2014年12月30日收到上述复议决定书。

另查明，2013年7月22日，扬州市人民政府印发《市政府关于成立扬州市空港新城管理委员会的通知》（扬府发（2013）137号，以下简称扬府发（2013）137号通知），决定成立扬州市空港新城管理委员会（以下简称空港新城管委会），为市政府派出机构，负责统筹协调空港新城规划、开发、建设工作，代表市委、市政府行使空港新城内各项管理职能。2013年7月29日，扬州市机构编制委员会办公室根据市委、市政府组建空港新城决定，核定扬州市空港新城党工委、管委会内设机构4个，分别为办公室、经济发展局（挂“招商局”牌子）、规划建设和环境保护局、财政局。2013年8月2日，扬州市空港新城党工委、管理委员会正式挂牌成立。扬州市空港新城规划控制范围77平方公里，其中，空港新城核心区规划面积8平方公里，先行启动区面积2平方公里（含丁沟镇腾飞村）。原告韩xx居住地扬州市江都区丁沟镇腾飞村路北组41号所属区域已划入空港新城管委会管辖范围之内。2014年10月31日，原告向扬州市江都区建筑工程管理局（以下简称江都区建工局）申请信息公开。江都区建工局于2014年12月30日作出答复称，拆迁的许可手续由江都区城建局下属的拆迁办负责，并非该局职能范围，要求原告与江都区城建局进行联系。关于韩xx所在区域拆迁，被告未发放过拆迁许可证。原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。原告要求被告书面公开拆迁人在原告房产所在区域集体土地进行拆迁的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证等所有相关的政府文件信息，因原告房产所在区域已划入空港新城管委会管辖范围，被告在高邮市人民法院（2014）邮行初字第0019号行政判决书生效之日起15个工作日内重新作出了《依申请公开政府信息告知书》，明确告知原告政府信息公开机关为空港新城管委会，原告仍然要求被告公开不应由被告公开的政府信息。原告所诉无事实和法律依据，不应予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告韩xx要求确认被告不适当履行政府信息公开的行为违法，撤销被告于2014年10月22日作出的《依申请公开政府信息告知书》，并责令被告重新作出政府信息公开答复的诉讼请求；案件受理费50元，由原告韩xx承担。

上诉人韩xx上诉称：原审法院查明事实不清，适用法律错误。首先，被上诉人江都区城建局作为政府信息的制作、保存机关，具有在法定期限内公开上诉人所申请要求公开的政府信息的法定职责。《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。原建设部《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。结合江都区建工局的答复，可以认定被上诉人系施工许可证的制作机关。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，被上诉人具有在法定期限内公开上诉人所申请的政府信息的法定职责。即便根据高邮市人民法院（2014）邮行初字第0019号行政判决书认定的上诉人要求公开的建设工程施工许可证依法应当由江都区建工局发放，被上诉人也应当依照《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，告知上诉人相关政府信息的制作单位为江都区建工局，而非被上诉人答复中所称的空港新城管委会，被上诉人作出的本案政府信息公开答复错误且违法。

其次，本案中，被上诉人认为上诉人申请公开的政府信息应当由空港新城管委会公开，则被上诉人应当提交相应证据证明空港新城管委会系该政府信息的制作机关。但被上诉人仅提交了扬州市人民政府关于成立空港新城管委会的通知，该通知仅能证明空港新城管委会的成立，并不能证明空港新城管委会具有发放施工许可证的职责。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，应当认定被上诉人作出的答复没有证据、依据。

综上，请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人江都区城建局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。首先，被上诉人已经履行了政府信息公开法定职责。2014年10月22日，被上诉人已经依照生效的（2014）邮行初字第0019号行政判决书，在十五个工作日内向上诉人重新作出了《依申请公开政府信息告知书》，明确告知上诉人其申请的政府信息的公开机关应当为空港新城管委会。上述告知书已经寄送给上诉人，上诉人也认可收到了该告知书。其次，被上诉人并非上诉人所申请公开的建设工程施工许可证的制作、保存机关。《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，具体到本案中已经由（2014）邮行初字第0019号行政判决书明确为应由江都区建工局发放。被上诉人不具有公开建设工程施工许可证的法定职责。上诉人所申请的政府信息的公开机关应当为空港新城管委会。2013年7月22日，扬州市人民政府印发扬府发（2013）137号通知），决定成立空港新城管委会，为市政府派出机构，负责统筹协调空港新城规划、开发、建设工作，代表市委、市政府行使空港新城内各项管理职能。2013年7月29日，扬州市机构编制委员会办公室根据相关决定，核定扬州市空港新城党工委、管委会内设机构4个，分别为办公室、经济发展局（挂“招商局”牌子）、规划建设和环境保护局、财政局。2013年8月2日，扬州市空港新城党工委、管理委员会正式挂牌成立。扬州市空港新城规划控制范围77平方公里，其中，空港新城核心区规划面积8平方公里，先行启动区面积2平方公里（含丁沟镇腾飞村）。上诉人的房产所在区域位于空港新城管委会的规划范围内。而空港新城管委会与被上诉人是两个不同的行政主体，且空港新城管委会已经内设有规划建设和环境保护局，上诉人应当向空港新城管委会申请公开相关政府信息。

综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

一审期间，原审原告韩xx向原审法院提交了下列证据：

1、落款时间为2014年10月22日，江都区城建局致韩xx《依申请公开政府信息告知书》一份；

2、落款时间为2014年12月26日，扬州市城乡建设局作出的扬建行复（2014）4号行政复议决定书一份；

3、高邮市人民法院（2014）邮行初字第0019号行政判决书一份；

4、落款时间为2014年12月30日，江都区建工局致韩xx《关于要求我局公开其房产进行拆迁的建设工程施工许可证的答复》一份。

二审期间，上诉人韩xx在第一次开庭时向本院提交了下列证据：

5、落款时间为2014年5月12日，江都区城建局作出的《依申请公开政府信息告知书》一份；

6、中国江都网网页打印件一份，共2页；

7、江都城乡建设网网页打印件一份，共4页。二审期间，

上诉人韩xx在第一次开庭后向本院提交了下列证据：

8、申请时间为2014年3月31日，韩xx致江都区城建局《政府信息公开申请表》一份；

9、落款时间为2014年3月20日，空港新城管委会《房屋拆迁公告》（扬空管（2014）11号）一份。

上诉人韩xx提交的上述证据均为复印件。其中，证据1，用以证明上诉人已经收到被上诉人重新作出的政府信息告知书，但该告知书与被上诉人第一次作出的政府信息告知书的实质内容完全一致，违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定；证据2，用以证明上诉人曾针对被上诉人作出的落款时间为2014年10月22日，江都区城建局致韩xx《依申请公开政府信息告知书》，向扬州市住房和城乡建设局提起行政复议的事实；证据3，用以证明高邮市人民法院在（2014）邮行初字第0019号行政判决书中已经确认被上诉人作出的落款时间为2014年5月12日，江都区城建局作出的《依申请公开政府信息告知书》因存在程序错误和实体错误而被撤销的事实；证据4，用以证明上诉人收到江都区建工局作出的信息公开答复，而江都区建工局在该答复中认为拆迁的许可手续应由江都区城建局下属的拆迁办负责的事实；证据5，用以证明被上诉人江都区城建局先后作出的两次政府信息告知书的内容实质上完全一致，违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定；证据6，用以证明截至2014年末江都区的行政区划仍然设有13个镇，包括上诉人房产所在的丁沟镇在内；证据7，用以证明上诉人向被上诉人申请公开的相关政府信息，符合被上诉人的职责范围；证据8，用以证明上诉人于2014年4月1日向被上诉人申请政府信息公开的事实与内容；证据9，用以证明空港新城管委会作出房屋拆迁公告，对包括上诉人房屋在内的相关房屋进行拆迁的事实。

一审期间，原审被告江都区城建局向原审法院提交了下列证据：

1、落款时间为2013年7月22日，扬州市人民政府《市政府关于成立扬州市空港新城管理委员会的通知》（扬府发（2013）137号）一份；

2、2014年扬州年鉴一份，共2页；

3、落款时间为2014年4月9日，扬州市江都区人民政府办公室（以下简称江都区政府办公室）致韩xx《关于申请政府信息公开相关情况的答复》一份。

原审被告江都区城建局提交的上述证据均为复印件，用以证明上诉人房屋所在的丁沟镇腾飞村路北组目前不属于扬州市江都区人民政府（以下简称江都区人民政府）管辖范围，而由空港新城管委会管辖的事实。

二审期间，本院针对本案所涉及的空港新城设立后，上诉人韩xx房屋所在地丁沟镇腾飞村路北组的行政区划隶属问题及相关行政职能的继受主体等问题，依职权向扬州市人民政府进行了调查。2015年8月26日，扬州市人民政府函复本院称，上诉人住所地扬州市江都区丁沟镇腾飞村路北组目前属于江都区丁沟镇人民政府管辖范围，该区域内的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证分别由江都区城建局和江都区建工局发放。

经庭审质证，本院对双方当事人在一审期间以及二审期间提交的证据作如下认证：

1、关于双方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据。本院认为，其一，原审被告江都区城建局向原审法院提交的证据1具有真实性、合法性，且该证据可以证明空港新城管委会经扬州市人民政府批准成立的事实。证据2可以证明扬州市空港新城党工委、管委会内设机构的情况，证据3可以证明江都区政府办公室受江都区人民政府委托曾针对韩xx提出的政府信息公开申请作出答复的事实与具体内容，但该两份证据均不能直接证明本案所涉空港新城的行政区划范围以及相关行政职能的继受主体，不能达到被上诉人主张的相应证明目的。因此，本院对原审被告提交的证据1依法予以确认；对其他证据均不予确认。其二，原审原告韩xx向原审法院提交的证据1-4具有真实性、合法性，且证据1可以证明本案被诉行政行为的客观存在及其具体内容，证据2可以证明原审原告曾针对原审被告作出的落款时间为2014年10月22日，江都区城建局致韩xx《依申请公开政府信息告知书》，向扬州市城乡建设局提起行政复议的事实，证据3可以证明原审被告作出的落款时间为2014年5月12日《依申请公开政府信息告知书》已经人民法院裁判的事实，证据4可以证明原审原告向江都区建工局申请政府信息公开，江都区建工局作出相应答复的事实及答复内容。因此，本院对原审原告在一审期间提交的证据1-4均依法予以确认。

2、关于上诉人韩xx在二审期间提交的证据。本院认为，上诉人韩xx向本院提交的证据5-8具有真实性、合法性，且证据5可以证明被上诉人作出的落款时间为2014年5月12日《依申请公开政府信息告知书》的具体内容，证据6可以证明江都区人民政府官方网站载明的对该区行政区划的描述，证据7可以证明江都区城建局官方网站载明的对该局主要职能的描述，证据8可以证明上诉人于2014年4月1日向被上诉人申请政府信息公开的具体内容。证据9与本案审理无关。因此，本院对上诉人在二审期间向本院提交的证据5-8依法予以确认；对证据9不予确认。

3、关于本院依职权调取的证据。双方当事人对扬州市人民政府向本院所作函复的真实性均未提出异议，但被上诉人江都区城建局认为该函复不足以证明其是本案所涉政府信息的公开义务机关。本院认为，扬州市人民政府系江都区人民政府和空港新城的共同上级行政机关且系空港新城的设立主体，其针对空港新城设立后的相关行政区划隶属问题及相关行政职能的继受主体等问题而向本院所作出的函复，应当作为本案的定案依据。

根据上述定案证据以及双方当事人的庭审陈述，本院认定以下事实：

2013年7月22日，扬州市人民政府印发扬府发（2013）137号通知，决定成立空港新城管委会，为市政府派出机构，负责统筹协调空港新城规划、开发、建设工作，代表市委、市政府行使空港新城内各项管理职能。2014年4月1日，上诉人韩xx向被上诉人江都区城建局提出政府信息公开申请，要求被上诉人依法书面公开拆迁人在上诉人房产所在区域集体土地进行拆迁的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证等所有相关的政府文件信息。被上诉人于2014年4月2日收到上诉人的上述申请，后于2014年5月12日作出《依申请公开政府信息告知书》，并寄送给上诉人。上诉人于2014年5月13日收到上述告知书后，于2014年8月4日以被上诉人不履行政府信息公开法定职责为由，依法向高邮市人民法院提起行政诉讼。2014年9月26日，高邮市人民法院作出（2014）邮行初字第0019号行政判决书，判决撤销被上诉人作出的落款时间为2014年5月12日的《依申请公开政府信息告知书》，并责令被上诉人于判决生效之日起15个工作日内针对上诉人的信息公开申请重新作出具体行政行为。2014年10月22日，被上诉人向上诉人重新作出《依申请公开政府信息告知书》，告知上诉人其所申请公开的丁沟镇腾飞村路北组项目拆迁许可证的信息的公开机关应当为空港新城管委会，若需进一步了解，请与空港新城管委会直接联系咨询。上诉人收到上述《依申请公开政府信息告知书》后，向扬州市城乡建设局申请行政复议。2014年12月26日，扬州市城乡建设局作出扬建行复（2014）4号行政复议决定书，不予支持上诉人提出的复议请求。2015年1月12日，上诉人针对被上诉人作出的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》，提起本案行政诉讼。

另查明，上诉人曾向江都区建工局提出政府信息公开申请。江都区建工局于2014年12月30日针对上诉人提出的上述政府信息公开申请作出答复，称“拆迁的许可手续由江都区城乡建设局下属的拆迁办负责，并非我局职能范围，请与区城乡建设局进行联系”。另据江都区人民政府官方网站登载，至2014年末，该区设有13个镇，包括丁沟镇。据江都区城建局官方网站登载，该局主要职责包括负责城乡建设、管理的行政审批、许可工作。据二审期间扬州市人民政府向本院所作函复，上诉人住所地目前属于江都区丁沟镇人民政府管辖范围，上述区域内的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证分别由江都区城建局和江都区建工局发放。

本案的争议焦点在于：被上诉人江都区城建局作出的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》，主要证据是否充分，是否全面履行了政府信息公开法定职责。

本院认为：首先，《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人在其作出的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》中，告知上诉人其所申请公开的丁沟镇腾飞村路北组项目拆迁许可证的信息的公开机关为空港新城管委会，但根据上诉人提交的相关证据和二审期间扬州市人民政府向本院所作函复，空港新城设立后上诉人房屋所在的丁沟镇腾飞村路北组仍属于江都区丁沟镇人民政府管辖范围，被上诉人仍为项目拆迁许可证的发放主体，且被上诉人在举证期限内提交的相关证据均不足以推翻上述事实。因此，被上诉人作出的本案被诉《依申请公开政府信息告知书》中的上述告知内容，主要证据不足。

被上诉人江都区城建局认为，根据其提交的证据3，江都区政府办公室在受江都区人民政府委托，针对上诉人韩xx向江都区人民政府提出的政府信息公开申请作出的答复中，已经明确上诉人房屋所在的丁沟镇腾飞村属于空港新城先行启动区。对此，根据扬府发（2013）137号通知规定，空港新城管委会在性质上属于扬州市人民政府派出机构。因此，本院对被上诉人的上述主张不予采纳。

其次，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，上诉人韩xx要求被上诉人江都区城建局公开的政府信息内容为拆迁人在上诉人房产所在区域集体土地进行拆迁的项目拆迁许可证、建设工程施工许可证等所有相关的政府文件信息，但从本案被诉的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》的内容上看，被上诉人仅对上诉人提出的公开项目拆迁许可证的申请作出了答复，而对于上诉人提出的公开建设工程施工许可证等其他政府信息的申请，未能依照《政府信息公开条例》的上述规定作出相应处理。因此，被上诉人作出的本案被诉《依申请公开政府信息告知书》，未能针对2014年4月1日上诉人提交的政府信息公开申请，全面履行政府信息公开法定职责。

综上所述，被上诉人江都区城建局作出的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》，主要证据不足，未能全面履行政府信息公开法定职责。二审期间出现的新证据，导致原审判决认定事实存在偏差，应依法予以改判。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、第（三）项之规定，本院判决如下：

一、撤销高邮市人民法院（2015）邮行初字第00009号行政判决书；

二、撤销被上诉人江都区城建局作出的落款时间为2014年10月22日的《依申请公开政府信息告知书》；

三、责令被上诉人江都区城建局在本判决生效之日起法定期限内对上诉人韩xx于2014年4月1日提出的政府信息公开申请重新作出处理。

上诉案件受理费50元，由被上诉人江都区城建局承担。

本判决为终审判决。

审   判   长   李春蓉

审   判   员   王岚林

代理审判员  徐沐阳

二〇一五年十月二十六日

书   记   员   仇   琳

文书附页：

（2015）扬行终字第00061号行政案件适用法律条文：

1、《中华人民共和国政府信息公开条例》

第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第一条第一款被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

3、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》

第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；……。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。