湖南省湘潭市中级人民法院
行政判决书
（2016）湘03行终179号
上诉人（原审原告）湘潭市xx电器有限公司。
法定代表人张xx，董事长。
委托代理人毛xx，男，1948年4月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，系湘潭市xx电器有限公司员工。代理权限为特别授权。
委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局，住所地湘潭市雨湖区雨湖路251号。
法定代表人韩x，局长。
委托代理人王x，湘潭市城市管理和行政执法局高新分局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人陈x，湘潭市城市管理和行政执法局政策法规科工作人员，代理权限为一般代理。
上诉人湘潭市xx电器有限公司（以下简称华强电器公司）因与被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局确认限期拆除决定违法一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2016）湘0302行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年12月19日公开开庭进行了审理。上诉人湘潭市xx电器有限公司委托代理人毛xx、赵传学，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的委托代理人王x、陈x到庭参加诉讼。由于案情复杂，经湖南省高级人民法院（2017）行延字第20号批复批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审判决认定，2007年，原告湘潭市xx电器有限公司在湘潭市板塘街道光华村上西组进行厂房及附属设施建设。2013年8月27日，湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》（2013）政国土字第1660号批准，湘潭市国土资源局征用湘潭市岳塘区板塘乡光华村等集体土地。2013年10月8日，湘潭市人民政府作出潭土公字[2013]12号《征收土地公告》，被征土地为湘潭高新区板塘街道光华村。2015年6月起被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告湘潭市xx电器有限公司在该处建厂房及附属设施进行现场调查、取证等工作。2015年7月13日，湘潭市国土资源局向被告湘潭市城市管理和行政执法局复函：原告在湘潭市岳塘区板塘乡光华村所建厂房及附属设施符合2006年-2020年板塘乡土地利用总体规划。2015年8月18日，被告湘潭市城市管理和行政执法局向原告湘潭市xx电器有限公司下达潭行责通字[2015高]第214号《责令改正通知书》，限原告湘潭市xx电器有限公司15日内在城乡规划主管部门补办相关审批手续，逾期不办理，被告湘潭市城市管理和行政执法局将采取强制措施，消除影响。2015年9月22日，湘潭市城乡规划局向被告湘潭市城市管理和行政执法局复函：原告湘潭市xx电器有限公司所建上述建筑，均未取得建设工程规划许可证手续。2015年10月10日，被告湘潭市城市管理和行政执法局向原告湘潭市xx电器有限公司发出《听证会通知》，原告湘潭市xx电器有限公司向被告湘潭市城市管理和行政执法局申请延期。2015年10月15日，被告湘潭市城市管理和行政执法局同意原告湘潭市xx电器有限公司的延期申请，决定于2015年10月23日上午9时召开听证会，并注明如无正当理由不能参加听证，视为放弃听证权利。2015年10月23日，被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告湘潭市xx电器有限公司所建厂房及附属设施组织听证，原告湘潭市xx电器有限公司未参加听证。2015年10月29日，被告湘潭市城市管理局和行政执法局作出潭城执限拆告字[2015板]第014号《限期拆除告知书》。2015年11月5日，被告湘潭市城市管理和行政执法局作出潭城执限拆告字[2015板]第014号《限期拆除决定书》：责令原告湘潭市xx电器有限公司在收到决定书之日起十五日内自行拆除上述建筑物。2015年10月31日，原告湘潭市xx电器有限公司再次向被告湘潭市城市管理和行政执法局提出听证申请。2016年原告所建厂房及附属设施因另案已由岳塘区人民法院执行拆除。
原审判决认为，该案争议的焦点是被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告湘潭市xx电器有限公司作出的[2015板]第014号《限期拆除决定书》是否合法。原告湘潭市xx电器有限公司建设的厂房及附属设施，未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施，被告湘潭市城市管理和行政执法局在对原告湘潭市xx电器有限公司作出决定前，依法履行了调查、取证、听证等相关程序，被告湘潭市城市管理和行政执法局认定的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，被告湘潭市城市管理和行政执法局的行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定。虽然原告湘潭市xx电器有限公司再次向被告湘潭市城市管理和行政执法局提出听证申请，但是在被告湘潭市城市管理和行政执法局已发出《限期拆除决定书》之后，不能证实被告湘潭市城市管理和行政执法局违反了法定程序，故原告湘潭市xx电器有限公司的所建厂房及附属设施已经因另案被湘潭市岳塘区人民法院依法先予执行，被告湘潭市城市管理和行政执法局已经终止了对原告湘潭市xx电器有限公司的行政强制程序，被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的潭城执限拆告字[2015板]第014号《限期拆除决定书》，对原告湘潭市xx电器有限公司的实体权利没有产生实际影响，对原告湘潭市xx电器有限公司的诉讼请求不予支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告湘潭市xx电器有限公司的诉讼请求。案件受理费予以免收。
一审判决宣告后，华强电器公司诉称：一、上诉人的厂房及配套设施未违反城市规划，不应认定为违法建筑，亦未达到必须拆除的程度。上诉人所拥有的厂房于2006年年底动工，2007年建成投产，是当地为发展光华村的经济招商引资的项目，所建厂房有用地合同和乡政府的见证，还有湘潭市岳塘区发改委的批准文件，是符合当时的城乡规划法的。被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局提供的《湘潭市中心城区控制性详细规划》批复系湘潭市人民政府于2013年7月25日作出，湘潭市高新区控制性详细规划、湘潭市城市总体规划分别于2013年7月、2009年10月作出，明显上诉人建房在先，城市规划在后，上诉人的厂房及配套设施不存在违反城市规划的事实。上诉人由于湘潭市行政区划等客观原因未办理正式的规划许可手续，不能简单将其认定为违法建筑。同时，被上诉人于2015年8月18日向上诉人作出《责令限期改正通知书》，要求上诉人15日内到城乡规划部门补办相关审批手续，证实上诉人的厂房可以通过补办手续进行改正、消除影响，并未达到必须拆除的程序。二、涉案限期拆除决定作出的程序严重违法，在未经法定程序变更或者撤销前对上诉人仍具有拘束力。因湘潭风能产业园项目建设的需要，上诉人华强电器公司的厂房被列入拆迁范围。在收到被上诉人2015年10月29日作出的《限期拆除告知书》后，上诉人在法定期限内向被上诉人提出了听证申请，但被上诉人未依法组织听证，于2015年11月5日向上诉人作出涉案的《限制拆除决定书》，认定上诉人华强电器公司的厂房系违法建筑，责令上诉人在收到该决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建筑，该决定侵害了上诉人的合法权益。上诉人的厂房及附属设施被另案先予执行拆除的问题与本案无关，一审法院认定上诉人的厂房及附属设施已由中另案先予执行、限期拆除决定对上诉人的权益不产生实际影响于法无据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局答辩称：一、答辩人执法主体适格。答辩人作为集中行使行政处罚权的行政执法机关，根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》等相关规定，答辩人对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为行使行政处罚权，主体适格。二、上诉人违法事实清楚，证据确凿。上诉人华强电器公司未取得建设工程规划许可证进行建设的事实客观存在，根据湘潭市城乡规划局《关于对湘潭市xx电器有限公司在板塘街道光华村上西组所建建（构）筑物提出规划专业意见的复函》、湘潭市国土资源局出具的《复函》，被上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的房屋，属于违法建筑，且通过依法召开违法建设听证会确定被告所建房屋不符合城市规划要求，属无法采取改正措施消除影响的情形。因此，上诉人诉称的“上诉人的厂房及配套设施并未违反城市规划，不应认定为违法建筑，亦未达到必须拆除的程度”与事实不符。上诉人所建厂房及附属设施已因另案被湘潭市岳塘区人民法院依法先予执行完毕，答辩人已经终止了对上诉人的行政强制程序，被上诉人作出的《限期拆除决定书》并未对上诉人的实体权利产生实际影响。三、被上诉人执法程序合法。被上诉人的执法人员在办案的过程中，严格按照法定程序进行执法，当遇到上诉人及家属拒绝签收的法律文书的情况下，通过邀请当地政府工作人员见证送达过程，现场拍照，签字作证，并充分告知了上诉人所享有的权利和救济途径。被上诉人在对上诉人作出行政决定前，依法履行了调查、取证、听证等相关程序，符合法律的规定。上诉人诉称的“涉案的限期拆除决定书作出的程序严重违法”毫无法律依据。综上，被上诉人所作《限期拆除决定书》准确无误，请求驳回上诉人的诉讼请求。
经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，双方均无异议，本院依法予以认可。
本院二审另查明，上诉人华强电器公司（原湘潭高新区华电器厂）于2006年与湘潭市岳塘区板塘乡光华村签订土地租赁协议，租赁期限为49年，其厂房及附属设施于2007年建成。上诉人华强电器公司根据被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的要求，于2015年9月2日向湘潭市城乡规划局提出补办规划手续的申请，湘潭市城乡规划局于2015年9月21日向上诉人邮寄送达《函》，告知上诉人华强电器公司在湘潭市城市管理和行政执法局作出行政处罚决定后再依法依程序补办相关手续。上诉人华强电器公司不服提起行政诉讼，湘潭市岳塘区人民法院一审判决驳回了其诉讼请求，湘潭市中级人民法院于2016年8月26日作出终审判决，对一审判决予以了维持。2015年11月光华村委会以华强电器公司为被告向湘潭市岳塘区人民法院提起民事诉讼，要求解除租赁合同，在该案审理过程中，湘潭市岳塘区人民法院于2016年1月26日采取先予执行拆除了上诉人华强电器公司的涉案建筑。
再查明，上诉人华强电器公司在收到被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出的《限期拆除告知书》后，于2015年10月31日以邮寄方式向被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局提出听证申请，该邮件2015年11月6日到达被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局处。
本院认为：第一，本案上诉人华强电器公司的涉案房屋建设于2007年，对该房屋建设时相关规划方面的要求，应适用原《中华人民共和国城市规划法》之规定。该法第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”该条规定与现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定一致，只要是在城市规划区内进行建设，就应当申请办理建设工程规划许可证。上诉人华强电器公司的涉案房屋地处湘潭市城市规划区内，即使已取得发改部门的立项手续，也应当遵照前述法律规定依法办理规划审批手续，其在未取得建设工程规划许可证之前即动工建设，不符合法律规定，且该房屋一直未补办相关手续，违法状态一直处于延续中。根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》及《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》等文件规定，湘潭市城市管理和行政执法局具有对其管辖范围内未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行为作出行政处罚的职权。被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对涉案房屋依法予以立案，并进行了调查询问，告知了上诉人华强电器公司相关听证权利，对现场进行了检查和勘验，且对于华强电器公司建房是否取得建设工程规划许可证向规划部门进行了核实，并于2015年10月23日就华强电器公司所建房屋是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响专门组织召开了听证会，上诉人华强电器自行放弃了该听证权利。被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局在履行前述程序后根据相关证据认定上诉人华强电器公司的涉案房屋为违法建设且不能采取改正措施消除影响，事实清楚。
第二，上诉人华强电器公司于2015年10月29日收到被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出《限期拆除告知书》后，于2015年10月31日以邮寄方式向被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局提交听证申请书，该申请书已于10月31日投邮，未超过该告知书所确定的三日的期限。尽管该申请书是在被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出涉案《限期拆除决定书》的第二天才到达被上诉人处，但并非由于上诉人自身原因造成，由此引发的不利后果不应由上诉人承担。房屋拆除对当事人有重大影响，听证是当事人重要的程序权利，从严格依法行政及充分保障行政相对人的合法权利的原则出发，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局应当积极采取相应补救措施，尽可能地保证上诉人华强电器的听证权。由于被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局未再采取相应补救措施，故程序上存在轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之的的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……”之规定，由于上诉人华强电器公司的涉案建筑已被另案先予执行拆除，该限期拆除决定书事实上不可能再执行，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局所作城执限拆告字[2015板]第014号《限期拆除决定书》程序上的轻微违法不会对上诉人华强电器公司的合法权益产生实际影响，故应从程序上确认违法，但不应予以撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湘潭市雨湖区人民法院（2016）湘0302行初26号行政判决；
二、确认被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局所作潭城执限拆告字[2015板]第014号《限期拆除决定书》违法。
一审案件受理费一审法院决定免收，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
审 判 员 康 婷
代理审判员 赵 祝
二〇一七年四月十七日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
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