徐州市泉山区人民法院
行政判决书
（2015）泉行初字第52号
原告王xx，1969年12月7日生，汉族。
原告王xx，1958年9月20日生，汉族。
原告高xx，1966年5月10日生，汉族。
原告候x，1975年9月9日生，汉族。
原告王x，1978年10月22日生，汉族。
共同委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
共同委托代理人朱律师，北京市盛廷律师事务所律师。
被告睢宁县国土资源局。
法定代表人张x，局长。
委托代理人王x，该局法规科副科长。
委托代理人陈xx，江苏千秋业律师事务所律师。
被告徐州市国土资源局。
法定代表人李x，局长。
委托代理人周xx，该局法规处副处长。
委托代理人胡xx，该局法律顾问。
原告王xx、王xx、高xx、候x、王x不服被告睢宁县国土资源局拆迁公告及被告徐州市国土资源局行政复议决定一案，本院于2015年5月22日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告王xx、王xx、高xx、候x、王x的共同委托代理人赵传学，被告睢宁县国土资源局的行政负责人张甫亚及其委托代理人王x、陈xx，被告徐州市国土资源局的行政负责人华福年及其委托代理人周xx、胡xx到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年11月10日睢宁县国土资源局发布睢国土拆字［2014］006号《拆迁公告》，公告内容如下：一、拆迁四至范围：东至公安街，南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店约７２亩（具体位置以规划红线图为准）。二、实施单位：睢宁县双沟镇人民政府。三、拆迁补偿安置：根据《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》及国家有关规定进行拆迁补偿安置。四、搬迁期限：自评估结果公示之日起一个月时间。敬请该范围内的被拆迁户积极配合，确保拆迁工作按期完成。
原告王xx、王xx、高xx、候x、王x诉称，原告均系江苏省睢宁县双沟镇双东村村民，2015年1月29日通过委托律师在提起行政复议过程中得知睢宁县国土资源局作出了《睢宁县国土资源局拆迁公告》。因《拆迁公告》涉及到征收原告宅基地房屋和补偿安置，与原告具有法律上的利害关系。原告认为《拆迁公告》违法，向徐州市国土资源局申请行政复议。2015年5月4日，原告收到被告徐州市国土资源局作出的徐国土资行复字（2015）07号《行政复议决定书》。原告认为，《行政复议决定书》是错误的，理由如下：一、被告徐州市国土资源局认定没有查明的事实是错误的。行政复议中，睢宁县国土资源局没有提供睢宁县人民政府2014年9月30日发布的《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》的证据材料，被告徐州市国土资源局在事实查明的部分也没有查明该部分内容，但在本机关认定时，却认定发布了该公告并予以张贴。二、睢宁县国土资源局作出的《拆迁公告》程序违法，不应得到支持。睢宁县国土资源局没有依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，在土地征收报批之前，将拟征地的用途、位置、补偿标准告知被征地农民，未告知听证权利，对拟征土地的调查结果也没有经被征地农民确认。徐州市国土资源局在没有证据证明相关公告已经送达到包括原告在内的被征地农民的情况下，认定张贴并送达的事实是错误的，原告从未看到任何公告。因此，在征地报批程序严重违法，审批材料欠缺的情况下，睢宁县国土资源局发布《拆迁公告》没有合法依据。三、被告睢宁县国土资源局在没有依法发布《征地安置补偿方案公告》的情况下，作出《拆迁公告》的具体行政行为违法。本案的《房屋征收补偿安置方案》是由睢宁县双沟镇建设与服务中心作出的，而不是睢宁县国土资源局。该种行为严重违反法律、法规的规定，被告徐州市国土资源局查明了违法的事实却认定其合法，是严重的错误。四、睢宁县国土资源局作出拆迁公告没有事实和法律依据，房屋拆迁公告并非一个法定的名称，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、包括被告提交的《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》没有规定睢宁县国土资源局有权作出拆迁公告。综上所述，睢宁县国土资源局作出《拆迁公告》的具体行政行为违法，被告徐州市国土资源局作出的《行政复议决定书》也是错误的，侵害了原告的合法权益，应予撤销，故诉至法院，请求：1、依法撤销被告徐州市国土资源局作出的徐国土资行复字（2015）07号《行政复议决定书》。2、依法撤销被告睢宁县国土资源局作出的睢国土拆字（2014）006号《睢宁县国土资源局拆迁公告》。3、诉讼费由两被告承担。
原告提供的证据：1、睢宁县国土资源局作出的拆迁公告。2、行政复议决定书。3、原告高xx的房屋所有权证及个体工商户营业执照。4、王xx的工程建设许可证及宅基地证。5、睢宁县国土资源局信息公开答复书，以此证明2014年12月22日前睢宁县国土资源局没有作出征地补偿安置方案。2014年9月30日的公告是不存在的，是后补的。6、徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第55-2号《行政判决书》，证明双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案经过复议和诉讼程序，睢宁县人民政府作出的《行政复议不予受理决定书》已被徐州市中级人民法院撤销。7、睢宁县国土资源局作出的建设用地项目呈报材料，其中包括建设用地项目呈报说明书，证明申请用地单位是睢宁县人民政府，双沟镇人民政府不是申请用地单位。8、原告向国务院法制办申请行政裁决的快递单。
被告睢宁县国土资源局辩称：一、睢宁县双沟镇人民政府因城镇建设需要，申请睢宁县人民政府将位于双沟镇公安街以西，104国道以北、中心街以东、北至供销社鞋帽商店范围内的集体建设用地上报省政府予以批准征收。省政府经过审查，于2014年8月11日下发了《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地（2014）339号）。经省政府批复，睢宁县人民政府于2014年8月25日发布了《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》、睢宁县国土资源局于2014年9月30日发布了《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》，并都依法进行了张贴公示。同时，《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》第四条明确告知了土地所有权人和土地使用权人如对公告内容持有不同意见，可在2014年10月16日前以居委会为单位，以书面形式送达睢宁县国土资源局耕保科。在规定的时间内，睢宁县国土资源局耕保科没有收到反映意见的书面材料。2014年11月8日，睢宁县双沟镇人民政府向睢宁县国土资源局提交了“关于双沟镇中心街东侧地块拆迁手续办理的报告”、“双沟镇中心街东侧地块房屋征收安置方案”、“双沟镇104国道以南、中心街以东、公安街以西地块范围图”。睢宁县国土资源局进行审查，根据《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》（徐州市人民政府令第98号）的规定，于2014年11月10日发布了《睢宁县国土资源局拆迁公告》，由睢宁县双沟镇人民政府开始实施征地工作。根据上述情况，睢宁县国土资源局作出的睢国土拆字（2014）006号《睢宁县国土资源局拆迁公告》，符合法定程序，依据正确，是合法的。二、徐州市国土资源局作出的徐国土资行复字（2015）07号《行政复议决定书》是正确的。原告所诉的事实和理由不存在，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告睢宁县国土资源局提供的证据：1、《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地（2014）339号）。2、《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》及张贴照片。3、《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》及张贴照片。4、《睢宁县国土资源局拆迁公告》及张贴照片。5、睢宁县双沟镇人民政府《关于双沟镇中心街东侧地块拆迁手续办理的报告》、《双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案》和范围图。
被告徐州市国土资源局辩称，一、被告作出的徐国土资行复字（2015）07号《行政复议决定书》是正确的，合法的。睢宁县国土局于2014年11月10日作出《拆迁公告》，该拆迁公告适用依据正确，程序合法（理由同被告睢宁县国土资源局第一条答辩意见）。二、原告认为“行政复议程序中，睢宁县国土资源局没有提供《关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》的证据材料”是不对的。复议中，睢宁县国土资源局于2015年4月28日提供了睢宁县人民政府作出的睢政通（2014）15号《关于征收土地的通告》、《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》及张贴的照片，并提供一份《关于征收土地通告及征地补偿安置方案的有关情况说明》，上述证据材料能够证实睢宁县国土资源局确已提供了《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》。三、睢宁县国土资源局提供了张贴照片，能够证实其已经将《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》在双沟镇人民政府大门前等地进行张贴。四、根据徐州市人民政府《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》第5条的规定，《房屋征收补偿安置方案》由用地单位拟定。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。
被告徐州市国土资源局提供的证据：1-4号证据同被告睢宁县国土资源局举证。5、睢宁县国土资源局《关于征收土地通告及征地补偿安置方案公告的有关情况的说明》。6、行政复议申请书。7、行政复议决定书。法律依据：徐州市人民政府令98号《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》。
庭审质证时，原告对被告睢宁县国土资源局提供的证据质证认为，对证据1省政府批复的真实性没有异议，对合法性有异议，原告已于2015年3月申请国务院裁决，该批复现在没有发生法律效力。对证据2《征收土地的通告》的真实性没有异议，对合法性有异议，该通告是依据省政府的批复作出的，省政府批复的效力待定。征收土地的通告没有张贴。张贴的时间、地点、人员无法确定；征收土地公告通过照片的内容不能反映出进行了全面的张贴，因为土地勘测图应是后附的内容，被告没有张贴该图，故，通过被告提交的照片也不能看出征收土地的位置。被告也没有提供照片产生的原体载体。原告已在徐州市中级人民法院对该公告提起诉讼，该案尚在审理过程中。对证据3征地补偿安置方案公告的真实性、合法性均有异议。2014年12月24日睢宁县国土资源局给原告的答复是安置方案暂缓发布，被告睢宁县国土资源局拿出2014年9月30日作出的征地补偿安置方案的公告，是事后补的。原告对该公告已经提出行政复议，正在复议过程中。公告内容违背《征收土地公告办法》，办法明确规定使用权人、权利人都可以提出异议，但被告的公告内容却要求以居委会为单位提出异议，剥夺了其他权利人合法的听证权利。对证据4，被告发布拆迁公告没有法律依据。没有张贴红线范围图。拆迁公告的照片不能确定张贴的时间、地点、人员，原告认为是事后补的。没有提交拆迁公告照片的原始载体。拆迁公告载明实施单位是双沟镇人民政府不合法，依法应由市、县级政府对征地实施负总责。对证据5，双沟镇人民政府没有权利向县政府提出要求办理拆迁公告及拆迁用地通知手续的权力，没有法律依据。该报告是双沟镇人民政府向县政府作出的报告，并不是向睢宁县国土资源局作出的报告，该报告与本案没有关联性。被告提交的双沟镇中心街东侧地块征收补偿安置方案，法院已经有生效的行政判决书要求睢宁县人民政府进行行政复议处理。
原告对被告徐州市国土资源局提供证据质证认为：行政复议过程中，被告睢宁县国土资源局没有向复议机关提交关于双沟镇中心街东侧地块拆迁手续的报告、双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿方案，导致徐州市国土资源局作出错误的决定书。对被告提交的证据6情况说明形成时间是2015年4月28日，而复议决定是2015年4月30日，明显超过行政复议的举证期限，复议机关不应当采纳该证据；该情况说明后附的张贴照片、补偿安置方案的张贴照片，也是超过《行政复议法》规定的期限举证的。被告作出复议决定的证据材料缺少：行政复议受理通知书、向睢宁县国土资源局送达行政复议申请书的证据及睢宁县国土资源局作出的答复书、送达行政复议决定书的证据。被告整个行政复议程序性材料没有，应视为没有证据，相应的决定书也是违法的。
经审理查明，2014年8月11日，江苏省人民政府下发苏政地（2014）339号《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》，该批复中同意将涉案双沟镇双东村等50.0686公顷集体建设用地、0.5337公顷未利用地征收为国有。2014年8月25日，被告睢宁县人民政府发布睢政通〔2014〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，通告了征地批准机关、批准内容、征收土地位置、征地补偿标准、被征地农民安置办法执行的依据和办理征地补偿登记办法。2014年9月30日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》并张贴，该公告中明确项目用地范围内征地补偿安置，房屋建筑物拆迁补偿等事宜均由双沟镇政府按照睢政发（2010）54号规定自行补偿。2014年11月8日，睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心发布《双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案》。2014年11月10日睢宁县国土资源局发布睢国土拆字［2014］006号《拆迁公告》。
涉案五原告均系睢宁县双沟镇双东村村民并在征收范围内拥有宅基地，因对被告睢宁县国土资源局于2014年11月10日睢国土拆字［2014］006号《拆迁公告》的具体行政行为不服，于2014年3月24日向被告徐州市国土资源局申请行政复议，被告徐州市国土资源局于2014年4月30日作出徐国土资行复〔2015〕第07号《行政复议决定书》,维持了被告睢宁县国土资源局作出的具体行政行为。五原告仍不服，遂以诉称理由起诉来院。
本院认为，本案五原告在涉案集体土地征收范围内拥有房产等，与涉案土地征收行为存在法律上的利害关系，有权作为原告提起本案诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
上述法律规范规定了征收农民集体所有土地的法定程序，法律并未赋予县级以上人民政府土地行政主管部门发布拆迁公告的职权。同时，两被告提供发布拆迁公告的法律依据为《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》，该《办法》第五条规定：征地方案公告后，用地单位应当根据征地方案拟订被征用土地范围内的房屋拆迁补偿安置实施方案并报土地行政主管部门。房屋拆迁补偿安置实施方案应包括以下内容：（一）征地范围内房屋拆迁调查测算情况；（二）拆迁期限；（三）拆迁方式；（四）安置方式及过渡期限；（五）安置所需房屋及相关资料、证明；（六）补偿安置资金证明以及使用计划。第六条规定：土地行政主管部门应对用地单位提交的房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查，并连同征地补偿安置方案一并予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。房屋拆迁补偿安置方案经批准后，由用地单位具体实施。第七条规定：在土地行政主管部门公告规定的拆迁期限内，用地单位与被拆迁人应当按照本办法规定和经批准的补偿安置方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。该规章亦未赋予被告发布《拆迁公告》的职权，因此，被告睢宁县国土资源局发布拆迁公告没有法律依据，依法应予撤销，被告徐州市国土资源局作出维持该《拆迁公告》的《行政复议决定书》适用法律错误，依法亦应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
经庭审质证，本院认为，原、被告提供的证据，客观真实，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据，本院依法予以采纳。
一、撤销被告睢宁县国土资源局于2014年11月10日作出的睢国土拆字［2014］006号《拆迁公告》。
二、撤销被告徐州市国土资源局于2014年4月30日作出的徐国土资行复[2015]第07号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告睢宁县国土资源局及被告徐州市国土资源局共同负担（原告已预交，两被告于本判决生效后10日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 王继红
审 判 员 刘卫东
人民陪审员 李业华
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 张 慧
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