福建省福州市中级人民法院
行政判决书
（2016）闽01行终640号
上诉人（一审原告）沈xx，男，1970年8月31日出生，汉族，住福建省长乐市。
委托代理人师律师，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人（一审被告）长乐市梅花镇人民政府，住所地福建省长乐市梅花镇梅峰路4号。
法定代表人张xx，镇长。
委托代理人郑律师，福建友泽律师事务所律师。
委托代理人游律师，福建友泽律师事务所律师实习律师。
上诉人沈xx、长乐市梅花镇人民政府因沈xx诉长乐市梅花镇人民政府行政强制拆除一案，不服福建省长乐市人民法院（2015）长行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明，2014年，长乐市政府规划建设的长乐滨江滨海路梅花路段基本修通后，涉及到梅花路段道路两侧的部分搭盖建筑物和生产设施的“两违”整治及景观环境。涉讼地上物系位于梅花路段“鸡姆沙”（海边沙丘地）两侧土地上的建筑物及生产设施，系部分渔民为捕捞和养蛏等生产生活方便搭盖的，该段土地性质为村集体土地所有。原告沈xx系梅花镇梅西村村民（从事养殖业），原告涉讼的搭盖建筑物及生产设施位于该地段内。
2014年7月，被告长乐市梅花镇人民政府开始对长乐市滨江滨海路梅花段两侧地上物开展整治工作。被告长乐市梅花镇人民政府通过镇村干部做村民思想工作和采取一定的补助方式，部分对象已自行拆除或自行搬离。2014年8月21日，被告长乐市梅花镇人民政府在未自行搬离的地上物上张贴《通告》，通知违法用地、违法建设的单位和个人应于2014年8月28日前主动自行搬离违建点并拆除违法建筑物，退还非法占用的土地。对拒不改正的违法用地、违法建设的单位和个人，该镇将组织国土、规划、建设、镇村、公安等相关部门联合执法，于2014年8月28日后进行强制拆除。后原告沈xx等部分村民未自行拆除或搬离涉讼地上物。2014年9月26日，被告长乐市梅花镇人民政府组织力量强制拆除了涉案的地上物（搭盖建筑物及生产设施）。原告沈xx不服，于2014年12月向一审法院提起行政诉讼，要求确认该行政行为违法。
一审法院认为，本案被告于2014年9月26日对长乐市滨江滨海路梅花路段“鸡姆沙”两侧涉讼地上物（部分搭盖建筑物及生产设施）进行强制拆除的事实和行为，双方当事人无异议，予以确认。
关于本案原告是否具有诉权的问题。被告主张原告提起本案诉讼仅提交了被清理地上物的现场照片，该证据不能证实该地上物与原告之间具有法律上的利害关系，故被告认为原告不具有提起本案行政诉讼的诉权。一审法院认为，原告提供的证据能够初步说明原告与涉讼地上物有事实上的占有或使用关系，审理中，被告亦未有相反证据予以推翻，从保护当事人诉权的角度出发，原告涉讼搭盖建筑物及生产设施之建设虽未经相关部门审批，但被告对涉讼地上物的强制拆除，不影响本案原告诉权的行使。
本案原告未经批准占用村集体土地（海边沙丘地）搭盖建筑物及生产设施，当时系为生产生活方便而搭建的，原告占有使用的土地并非农村宅基地，系属设施农用地的范畴。原、被告双方对本案讼涉建筑物及生产设施的建成情况，未有充分证据予以证实，一审法院认为，原告在该地上搭盖的建筑物及生产设施应经有关部门审核审批，即使原告搭盖的建筑物及生产设施已多年，但在《中华人民共和国土地管理法》公布实施后，原告理应重新办理生产设施用地审核或非农建设用地审批手续。本案原告家庭在本村亦有日常生活住宅用房，本案讼涉建筑物不宜认定为生活住宅用房，现原告主张对涉讼地上物具有法定的宅基地使用权和生产经营权，以及该房屋及生产设施受物权法和土地管理法的保护，于法不符，不予支持。
被告长乐市梅花镇人民政府具有负责本行政区域内土地管理工作的法定职权。被告长乐市梅花镇人民政府在贯彻落实“两违”综合治理专项行动中，对未自行拆除的地上物上张贴了《通告》，通知涉及“两违”单位和个人自行拆除或自行搬离，保障了原告方的知情权，但本案被告作出行政强制拆除前，未能充分调查及明确行政强制的行政相对人，存在行政程序上的瑕疵。鉴于本案原告未经批准建造的搭盖建筑物及生产设施不属于法律保护的合法权益，被告并于2014年9月26日行政强制拆除前亦已履行了公告程序，故本案被告行政程序虽存在瑕疵但被诉行政行为基本合法，原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第二、四项之规定，判决驳回原告沈xx的诉讼请求。
上诉人沈xx不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审证据采信错误。1.一审判决采信长乐市梅花镇人民政府提供的村证明、村建站证明、国土站证明，认为可以作为涉诉地上物审批情况及强制拆除情况，该认定错误。上诉人被强拆房屋及生活设施已达35年之久，属于历史上形成，一审法院对该客观事实视而不见。2.一审判决采信长乐市梅花镇人民政府提供的证据2《通告》作为被诉行政行为合法的依据，但《通告》无授权，该认定没有依据。3.一审判决直接采信长乐市梅花镇人民政府提供的证据3错误，上诉人的房屋系从开发商手中购买，土地性质属国家所有，并非村民宅基地。4.一审判决采信长乐市梅花镇人民政府提供的证据4、5错误。涉诉房屋及设施早于《中华人民共和国城乡规划法》实施之日建成，长乐市梅花镇人民政府将后生效的法律作为处罚依据，法律适用错误。5.长乐市梅花镇人民政府提供的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》不能证明被诉行为的合法性，上诉人被强拆房屋及设施不在该规定调整的范围之内。6.一审判决认为上诉人提供的信访件属于内部反馈行为，该证据恰恰证明长乐市梅花镇人民政府对上诉人的涉诉房屋权属知情。二、一审法院认定事实错误。1.一审法院认定上诉人占有使用的土地属于设施农用地缺乏依据，上诉人提供的照片充分证明涉诉建筑物的建成情况及居住情况。2.上诉人不是新建、改建、扩建房屋及设施，一审法院要求上诉人重新办理审批手续没有法律依据。上诉人住宅用房用地虽坐落于本村，但并不是村集体土地，而是上诉人从开发商处购买的国有土地。三、一审判决认定被诉强拆行为合法，认定错误。1.长乐市梅花镇人民政府作出《通告》行为本身没有法律依据，不能作为强拆依据。2.在相对人不明的情况下，在门上粘贴通告对上诉人没有法律效力，从上诉人提供的信访答复看，长乐市梅花镇人民政府对被强拆的建筑物及设施属于上诉人是明知的。3.上诉人的房屋及设施不属于“两违”范围。4.上诉人的房屋及设施没有依法进行违法认定及送达即被强拆，没有法律授权，即使上诉人房屋及设施被认定违法也应当按照法定程序进行。综上，请求：1.撤销一审判决；2.支持上诉人一审诉讼请求；3.诉讼费用由长乐市梅花镇人民政府承担。
上诉人长乐市梅花镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，原告提起行政诉讼应当提供证据证明符合法定条件，如未能提供，人民法院应裁定驳回原告的起诉。本案中，沈xx主张被拆除地上物系其“房屋及其他生产生活设施”，应以登记或与所有权人签订的使用协议来证明，但其未提供上述证据证明。长乐市梅花镇人民政府提供的村证明、国土所证明、村建站证明，证明讼涉被拆除建筑物及所占用的土地未办理审批手续，所在村也未将该土地承包或出租给村民，一审法院关于“原告与讼涉地上物有事实上的占有或使用关系”的认定缺乏依据。请求撤销一审法院关于“原告与讼涉地上物有事实上的占有或使用关系”的认定。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明，上诉人系长乐市梅花镇梅北村村民，本院经审理查明的其余事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，强制拆除必须依法进行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，长乐市梅花镇人民政府在对沈xx实施被诉强制拆除行为前，未对被拆除建筑物情况进行调查和认定，未针对沈xx作出行政决定，仅在发出未明确行政相对人的《通告》后径行将沈xx的房屋及生产设施予以强制拆除，行政程序违法。沈xx诉请确认长乐市梅花镇人民政府强行拆除其房屋及生产设施行为违法，应予支持。
综上，一审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销长乐市人民法院（2015）长行初字第39号行政判决；
二、确认上诉人长乐市梅花镇人民政府于2014年9月26日组织实施强制拆除上诉人沈xx房屋及生产设施的行政行为违法。
本案一、二审案件受理费50元由上诉人长乐市梅花镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾莹
审 判 员 郑鋆
代理审判员 蔡陈飞
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 曾媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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